摘要：2023年以來，一攬子化債方案落地實施，新一輪地方政府債務風險化解徐徐拉開。本文在回顧地方政府債務風險化解的相關政策及發展歷程的基礎上，對當前形勢下地方政府化債路徑進行了分析。

一、地方政府債務風險概述

地方政府債務是指由地方政府或其附屬機構為提供公共產品或服務而產生的債務。地方政府適度舉債能為地方經濟發展提供資金支持，解決地方財政吃緊的問題，但持續擴大的債務規模則可能對當地經濟發展和金融市場產生了較大的影響和威脅。從根源來看，我國地方政府債務風險源自地方政府財權和事權不匹配以及地方政府投融資體制不健全下的地方政府變相舉債，以及新型城鎮化發展過程中地方政府對于不可持續的土地財政的過度依賴。

自新《預算法》實施以來，中央層面已經主導實施了三次地方債務風險防范化解行動，其中債務置換是隱性債務化解的重要手段。狹義的化債指的是化解地方政府隱性債務，2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）對地方政府隱性債務進行了規范化定義，指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。從廣義上來說，納入全口徑監管的地方政府債務包括政府法定債務、隱性債務以及地方國有企業（包括城投公司）債務。

雖然我國對地方政府債務的管理逐漸規范，并對隱性債務實施了系列的整頓及嚴監管政策，但出于地方經濟發展需要、宏觀經濟下行壓力以及地方政府債務管理不規范等原因，我國地方債務水平一直都處于持續增長的態勢。根據2024年9月10日發布的《國務院關于2023年度政府債務管理情況的報告》，截至2023年末，我國地方政府債務余額總額約40.74萬億元，較2022年增長16.17%，其中專項債余額增長20%，這是導致地方政府余額總規模上升的主要原因。居高不下的地方政府債務一方面不利于我國金融安全及經濟發展，另一方面也會導致地方政府功能失調，并最終導致政府信用危機。從全國看，地方債務分布不均勻，部分地區仍面臨較大還本付息壓力，風險依然不容忽視。

二、地方政府債務化解政策脈絡

2009年地方融資平臺大舉擴張，在為地方經濟發展提供了大量建設資金的同時，也導致了地方政府隱性債務激增、融資成本高企及債務風險防控缺乏長效機制等問題。2010年底，中央經濟工作會議正式提出“加強地方政府性債務管理”，2011年和2013年審計署先后對地方政府債務進行了兩輪審計。從2014年起，我國出臺一系列政策措施，不斷健全完善地方政府性債務管理，積極穩妥防范化解地方債務風險。回顧政策，我國地方政府債務防范化解主要經歷四個階段。

（一）2014年至2018年：地方政府債務規范整頓，置換債開啟首輪化債

2014年9月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）發布，地方融資平臺公司正式剝離政府融資職能，從此全國各地拉開了對政府性債務控制的大幕。此后，財政部發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），部署各地清理存量債務，甄別政府債務，并要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。2015年新修訂的《預算法》實施，正式賦予地方政府在國務院確定的限額內通過發行地方政府債券舉借債務的權利。

此輪政府債務化解以發行地方政府債券置換到期債務為主，通過加長還款期限，降低利率，緩解地方政府的償債壓力，同時鼓勵通過政府和社會資本合作模式（PPP）化解部分存量債務。截至2014年年底，地方政府存量債務余額為15.40萬億元，其中通過銀行貸款、融資平臺等非債券方式舉借的存量債務約14.34萬億元。截至2018年底，非政府債券形式存量政府債務僅余3151億元，基本完成了財政部“三年左右完成置換”的目標。此輪化債奠定了我國地方債規范管理的基礎，推動了地方政府債務改革進程。

（二）2018年至2020年：隱債防范化解全面推進，建制縣隱債化解試點推出

2017年7月24日，中央政治局會議第一次提出隱性債務概念，強調要積極穩妥化解積累的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）下發，要求地方政府在5-10年內化解隱性債務。財政部隨即下發《地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等，要求各地政府依規將截至2018年8月31日的隱性債務余額、資產等數據，填報至財政部設立的地方全口徑債務監測平臺。自2018年7月出臺《地方政府隱性債務問責辦法》（中發〔2018〕46號）起，便逐步將對地方政府舉債“終身問責、倒查責任”的要求落到實處。

為進一步規范地方政府舉債融資行為，防范地方政府隱性債務，2017年至2018年，財預〔2017〕50號文、財預〔2017〕87號文以及財金〔2018〕23號分別對政府、平臺公司、政府購買服務以及金融企業對地方政府和國企投融資行為進行了全面規范。與此同時，為防止PPP異化為新的融資平臺，防范隱性債務風險，財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號文等相關文件出臺，對PPP項目進行了規范整頓。2019年銀保監會發布《關于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知》（銀保監發〔2019〕45號），要求規范隱性債務置換，防止置換過程中產生新的隱性債務或虛假置換。

第二輪政府債務化解主要集中在一些弱區縣隱性債務。2019年12月，首批建制縣（區）隱性債務化解試點推出，地方納入試點后可發行地方政府債券（省代發）置換部分隱性債務，納入試點的主要是貴州、云南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧六省（自治區）的部分縣市。2020年，建制縣（區）隱性債務風險化解試點擴容，天津、山東、重慶、寧夏、河南等地陸續均有化債試點。根據統計，2019年發行置換債規模達1579.24億元，其中建制縣發行1429.24億元，占總規模的比重超九成。

（三）2020年至2022年：特殊再融資債券拉開序幕，全域無隱性債務試點推行

2021年4月，《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），明確“堅決遏制隱性債務增量，妥善處理和化解隱性債務存量”的總基調。同年7月9日，銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號），要求銀行保險機構不得對承擔地方隱性債務的客戶提供流動資金貸款或流動性貸款性質的融資，不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。2022年3月14日，財政部公開《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》，對地方債務繼續保持監管高壓態勢，支持地方有序化解存量隱性債務，防范“處置風險的風險”。2022年5月、7月財政部監督評價局先后二次通報共16起地方政府隱性債務問責典型案例，嚴肅查處新增隱性債務等違法違規行為。

第三輪化債以再融資債券置換隱性債務為主。2020年11月30日，江蘇省發布《2020年江蘇省地方政府再融資專項債券（四期）信息披露文件》，開啟特殊再融資債券發行序幕。從本輪化債脈絡看，特殊再融資債券除了大量用于建制縣（區）化債試點外，還用于存量隱債規模較小、財政實力較強的全域無隱債試點。2021年10月，經國務院批準，廣東省、上海市先后宣布啟動全域無隱性債務試點；2022年1月，北京啟動全域無隱債試點。2021年1月20日，廣東省十三屆人大五次會議提交大會審議的政府工作報告表示，廣東省如期實現清零目標。截至 2022 年末，全國各區域共計發行10730億元特殊再融資債。此輪債務化解區域相對集中，通過債務置換降低短期債務償還壓力，一定程度上緩解了部分地區的債務風險和城投信用風險。

（四）2023年至今：地方債務持續高壓監管，一攬子化債方案落地實施

2023年以來，土地市場低迷、財政支出與收入失衡使得地方政府債務風險高企，債務問題又一次變得嚴峻。2023年11月6日、2024年9月19日財政局分別對2022年以來查處的8起隱性債務問責典型案例以及2023年財會監督專項行動查處的8起隱性債務問責典型案例進行了通報。

2023年7月24日的中央政治局會議首次提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，新一輪化債工作全面展開。隨后，作為一攬子化債方案具體落實體現，國辦發〔2023〕35號文、國辦發〔2023〕47號文、國辦發〔2024〕14號文、國辦發〔2024〕134號文及國辦發〔2024〕150號文（均未公開）相繼出臺。國辦發〔2023〕35號文要求支持重點省份融資平臺今明兩年債務存量化解；嚴控融資平臺各類債務規模新增，引導債務規模與地方經濟發展和地方財力匹配。國辦發〔2023〕47號文作為35號文的配套文件，嚴控新建政府投資項目，嚴格清理規范在建政府投資項目，防止邊化債邊新增。國辦發〔2024〕14號文及國辦發〔2024〕134號文則是對35號文內容的擴圍和補充，將化債區域擴展至非重點省份，且將退平臺期限延至2027年6月。2024年8月27日，央行、財政部、發改委、證監會聯合發布150號文，明確提到地方退平臺不晚于2027年6月末，重點指出退出平臺應征得2/3債權人同意（不同意需舉證）。

新一輪化債的總基調為省總負責，地方各負其責，中央適度幫助。與以往化債政策相比，此輪化債體現了長短期債政策結合、中央和地方共同發力以及不同地區、不同國有企業分類施策的特點。與此同時，此次地方債務風險防控實施嚴格的全口徑管理，地方融資平臺債務化解提上日程。2024年上半年財政政策執行報告要求“落實一攬子化債舉措，穩妥化解存量隱性債務”，10月12日，財政部部長藍佛安在國新辦新聞發布會上表示，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，這些信息表明新一輪化債工作將持續保持高壓監管態勢。

三、新一輪地方債務風險化解路徑分析

我國地方政府債務風險來源于融資平臺公司承擔的隱性債務，政府法定債務的風險總體可控，因此融資平臺債務化解成為地方當前債務化解的重點內容。從我國地方政府近十年的化債歷程來看，債務置換、債務重組是地方債務（包括隱性債務和融資平臺債務）化解的基本途徑和重要手段。在“一攬子化債”的總體監管框架下，除了依賴地方政府財政資金（包括出讓國有股權和經營性資產收益）和依靠融資平臺自身業務收入償還外，目前地方債務風險化解的主要路徑如下：

（一）債務置換

從我國化債歷程來看，嚴格限制和壓降信托、資管計劃、融資租賃等非標融資，通過債券市場、銀行貸款來置換高成本的非標融資、降低地方政府的債務融資成本是短期債務風險化解的普遍選擇。債務置換主要是將短期債務置換成政策性銀行的低息長期債務、將非標融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。國辦發〔2023〕35號文對于12個省份融資平臺化債的支持政策明確今明兩年到期的融資平臺債務，無法償還的，金融機構通過債務重組、債務置換等方式化解。

1. 再融資債券置換

再融資債券是地方政府債券的一種類型，早前主要用于償還到期的地方政府債券本金，近年來募資用途籠統表述為用于償還存量債務的債券被歸類為特殊再融資債（簡稱“特殊債”）。此次一攬子化債措施中特殊債使用范圍和規模進一步擴大，政策表明除之前明確的1-1.5萬億元特殊再融資券正常發行外，再發行萬億規模地方政府債券用于償還工程款等。2024年2月2日，貴州發行約325億元特殊債用于償還存量債務，拉開2024年特殊再融資債發行大幕。截至6月24日，重點省份發行特殊再融資債券1.10萬億元，其中天津（1749億元）和貴州（2888.8億元）發行額度靠前。特殊再融資債券置換存量債務有助于隱性債務顯性化，優化地方債務結構，因此發行特殊債仍是此次化債的主要路徑之一。從實施效果來看，重點省份城投融資成本顯著下行，債務風險逐漸緩釋。

2. 銀行貸款置換

一攬子化債措施提出的金融機構化債要求包括重點省份非標融資配合展期降息（其他省份建議協商展期降息）、“緊急貸款”以及“銀團貸款”等。2023年12月8日，農行渝北支行牽頭的首筆5000萬元置換存量非標債務“銀團貸款”，在渝北區屬國有公司重慶空港經濟開發建設有限公司投放落地，成為重慶市完成的首筆銀團貸款置換非標債務業務。銀行貸款置換存量債務依然是短期債務化解的重要方式。

（二）債務重組

債務重組可以降低城投平臺公司短期償債壓力，是化債主要方式之一。2022年年末，作為遵義市規模最大的城投平臺，遵義道橋對155.94億元銀行貸款進行了債務重組，根據重組協議，銀行貸款期限調整為20年，利率相應降低至3%/年-4.5%，還款計劃調整為前十年只需付利息，后十年分期償還本金，債務重組能夠顯著緩解城投公司短期償債壓力和優化債務結構。

（三）年度債券發行額度內“統借統還”

新一輪化債政策支持年度債券發行額度內“統借統還”，支持資質較好融資平臺承接弱資質融資平臺借新還舊債券發行額度，允許省級城投發債償還區縣級平臺的債券。2024年2月27日，貴州宏應達建筑工程管理有限責任公司“成功發行的“24宏建01”募集資金將全部用于償還其他兩家無股權關系的貴州城投平臺債，是“一攬子化債”方案后首筆“統借統還”的案例。區域內某家資質較好融資平臺發行債券用于償還同區域內另外融資平臺的債務，該案例的做法在緩釋待償債城投企業信用風險的同時也有利于降低該區域城投企業整體融資成本。從化債路徑來看，“統借統還”仍然屬于債務置換的一種，但是它是在更大范圍內債務責任的再分配，是實現“區域一盤棋”的重要抓手與實操表現，有助于控制區域債務風險蔓延。

（四）存量資產盤活

存量資產盤活可以通過一次性籌集大量償債資金，集中化解債務償債壓力。存量資產盤活可以采用存量資產TOT、資產證券化、金融資產管理公司不良資產收購處置、實質性重組、市場化債轉股以及引入戰略投資者盤活運作等，通過盤活國有經營性資產獲取資金用于國有企業存量隱性債務化解。鎮江市是最早提出化債方案的城市之一，早在2019年，該市通過盤活存量資產、加快平臺公司轉型、存量債務置換等方式積極化債，成為全國的典范，其中盤活存量資產包括土地出讓、房產變現以及股權變現等方式，通過處置存量資產，增加了市屬產業集團現金流，避免流動性危機。

（五）央行應急流動性金融工具（SPV）

央行應急流動性金融工具（SPV）是由央行設立的一種金融工具，旨在通過主要銀行參與，為地方城投提供利率較低、期限較長（最長24個月）的流動性支持。由于資源統籌的主體層級可由省級上升到中央，所以對城投債務緩釋和流動性支撐力度更強。作為現有化債政策落地的補充，央行通過設立流動性工具（SPV）來支持城投平臺償付標債，要求由省級政府向央行申請SPV資金，并由省級政府提供抵押物。2024年1季度廣西（柳州）落地央行應急流動性支持（SPV）資金，為首筆央行SPV化債資金落地。本次SPV通過抵質押省級未來轉移支付實現，由央行SPV提供的200億元2年期貸款主要用于解決柳州部分非銀債務的接續，對區域城投流動性緊張起到極大的緩釋作用。此外，央行設立“緊急貸款”，對地方政府暫難償還的債務（含公開債券及非標貸款）進行“緊急性”的流動性支持，但最長期限不得超過兩年，僅可用于“緊急”事項。

（六）省級應急周轉資金

省級應急周轉資金是各地探索“政府+市場”協同化債的新路子，也是精準化債，“一地一策”下各地差異化化債措施的具體體現。為確保融資平臺公開債券的兌付，甘肅、重慶、吉林、陜西等省份在省級層面設立了應急周轉金或者類似基金，由省級財政出資，同時可引入金融機構資金和社會資本，采取“過橋”方式提供貸款，重點用于轄區內融資平臺償還到期債務資金的周轉。

（七）地方優質國企支持化債

2019年茅臺集團將其持有的貴州茅臺4%股份無償劃轉至貴州省國有資本運營有限公司，開創了優質金融資產出售化解隱性債務路徑。因此，經濟實力較強的地區還可以通過當地優質國企支持化債方式來籌資資金，如2020年12月，衡水市財政局將老白干集團10%的股權劃轉至河北省財政廳用于債務償還和化解。

四、相關建議

一攬子化債措施實施以來，大力緩解地方短期債務風險，成效顯著，但從本質上來看，債務風險并未消失，為深入實施地方債務風險化解，穩定地方經濟發展，結合國家政策文件要求，本文對地方政府債務風險化解提出以下建議。

（一）讀懂用好中央化債政策

《2024年政府工作報告》明確要求“進一步落實一攬子化債方案”。目前地方政府化債已進入關鍵時期，展期、降息、債務置換等化債方式仍有較大空間，當前形勢下地方政府要讀懂用好中央化債政策，持續推動一攬子化債方案落地實施，充分運用化債工具組合拳，探索創新融資工具，根據地區資源稟賦推出差異化的化債方式，不斷促進地方綜合融資成本穩中有降，整體債務風險可控。

（二）優化地方政府債務結構

一是著力解決地方債務結構和支出結構不匹配的問題，要加快向服務型政府職能轉變，財政支出要從基建投資轉向滿足社會公共服務上來，更多投向勞動就業、公共教育、醫療衛生等公共領域，減輕地方政府支出責任，縮小地方政府財權事權不均，從根源上防范地方政府債務規模擴大。二是要進一步深化政府投融資體制改革，創新投融資模式，防止邊化債邊新增，嚴格區分政府投資與企業自主投資，以專項債、新機制下PPP模式等作為政府投資主要方式，建立完善企業自主投資決策機制，保障企業自主經營。

（三）切實推動城投公司市場化轉型

在土地財政難以為繼和產業競爭加劇的雙重挑戰下，地方國有企業肩負著化債和發展平衡的雙重使命，城投公司市場化轉型勢在必行。首先，通過整合重組可以實現資源有效融合及優化調整，有利于城投公司集中優勢資產資源、盤活存量資產，推動建設現代產業體系。因此，國企資產整合重組是改善和優化城投債務結構的重要途徑，也是城投公司市場化轉型的必要保障。其次，市場化轉型離不開現代化企業制度的建立和市場化運營機制的構建。城投公司需要順應國企改革發展方向，進一步完善公司法人治理結構、組織架構以及形成有效的內部管控體系和決策機制、推動全員薪酬績效改革，激發企業內生動力，為其市場化轉型提供制度保障。最后，無論是融資平臺公司，還是類平臺公司的國有企業，都需要通過產業化運作、實體化經營增強造血能力，以推動地方債務良性循環。產業化轉型應以“335指標”為方向指引，進一步降低非經營性資產（城建類資產）占總資產比重，非經營性收入（城建類收入）占總收入比重以及財政補貼占凈利潤比重，穩步推進融資平臺公司產業化轉型。