摘要：公共數據授權運營作為盤活國有數據資產的創新業態，是培育數據要素市場的關鍵突破口。目前國家層面尚未對公共數據授權運營模式做出統一規定，但各地政府積極探索實踐，公共數據授權運營模式上呈現多元化的特點。本文主要聚焦在公共數據場景式分散授權運營模式進行分析，并選取部分地區作為典型案例進行深度剖析。

一、引言

公共數據授權運營指政府（一般指縣級以上人民政府）指定本級公共數據主管部門，按程序依法授權法人或非法人組織，對授權的公共數據進行加工處理，開發形成公共數據產品和服務，向社會提供并獲取合理收益的行為。

總體而言，在國家層面尚未對授權模式做出統一規定的情況下，各地基于自身產業結構和數字資源稟賦開展公共數據授權運營，因此在工作路徑和模式選擇上有所不同，呈現出多元化的發展態勢，其中授權運營模式大致分為集中統一授權模式、分領域集中授權模式、場景式分散授權模式三種。針對前兩種運營模式，筆者已經從概念、優劣勢、政策體系和運營機制等方面，選取上海市、北京市等地區作為典型案例開展過專題研究，本文將聚焦場景式分散授權模式，選取杭州市作為典型案例對該模式進行理論和實踐層面的深度剖析。

二、場景式分散授權模式概述

場景式分散授權模式是指運營單位向數據主管單位提出具體應用場景和所需數據內容，經審核通過后獲取特定數據進行特定場景的開發利用，該模式的代表城市有杭州市、寧波市、溫州市、長春市、長沙市等。與分領域集中授權模式的不同之處在于，該模式鼓勵“先有場景設計規劃，后有授權運營”，而非“先有授權運營，后有場景設計規劃”，因此能更準確地實現數據資源與需求相匹配。

浙江是公共數據分區域分散授權模式的發源地。浙江省域內的公共數據由省、市、縣三級公共數據主管部門歸口負責授權，現已形成1個省級、11個市級和若干個縣級構成的全省三級公共數據授權運營體系。在授權運營主體選擇上，體現開放性，即無論是企業單位還是事業單位，是國有企業還是民營企業，均可以開展公共數據運營，可以依托一體化智能化公共數據平臺建設授權運營平臺開展公共數據產品開發和運營服務，沒有指定特定平臺公司壟斷負責公共數據授權運營

三、場景式分散授權模式優劣勢分析

目前，部分地區采取場景式分散授權運營模式，在該種模式下：

（1）市場化程度高。地方政府不對特定主體進行授權，對運營單位的數量和屬性也不加嚴格要求，因此不存在數據壟斷現象。運營單位可以通過申請獲取公共數據，有助于充分激發市場競爭，提升參與主體的創新活力和運營效率。

（2）運營單位根據業務發展規劃，以應用場景或領域的形式向數據管理部門申請獲取特定的公共數據，能夠實現業務需求與數據資源的高度契合，極大程度上滿足運營主體的個性化發展需求，有助于運營單位進行業務拓展，實現營收目標。同時，有針對性地進行數據申請與數據授權，既可以減少不必要的數據輸出，一定程度降低公共數據泄露的風險。

（3）充分釋放公共數據要素價值。與其他兩種模式相比，該模式不明確指定授權運營單位，對申請單位的數量和屬性不規定嚴格要求，并且鼓勵各類主體參與公共數據授權運營之中，能夠充分提升市場參與度，最大程度激發公共數據資源的開發效率，有助于數據要素在各行各業被充分利用，從而引領數字經濟、數字社會建設。

（4）該模式由特定國企負責公共數據授權運營平臺的搭建運營和數據管理，地方政府對公共數據進行統籌規劃與協調管理，一定程度上避免數據孤島的形成，有助于實現公共數據的跨領域調用。

（5）由于各類主體均可以申請并獲取公共數據，使得公共數據的輸出頻率更高、輸出范圍更廣，導致公共數據的安全性和隱私保護面臨較大威脅。數據管理部門必須投入更多監管資源以應對隨時可能出現的數據安全挑戰，也必須構建更為健全完善的數據監管制度與技術體系，有可能大幅增加監管成本。

（6）地方政府組織建設授權運營平臺，構建各方主體的協調工作機制，統籌公共數據授權運營的公告發布、審核授權、安全監管與運營評估，規劃設計公共數據重點授權運營領域，以上工作對地方政府的協調能力、技術手段、行業與市場敏感度提出較高的要求，可能會增加政府財政負擔。

四、案例剖析：杭州市

（一）公共數據授權運營相關政策

作為數字產業與數字經濟的領軍城市，也是實行場景式分散授權模式的代表地區，杭州市同樣注重開展公共數據運營工作，在浙江省級政策指導下制定并不斷完善公共數據授權運營的制度框架。

• 2021年10月12日，杭州市數據資源管理局 杭州市發展和改革委員會印發《杭州市數字政府建設“十四五”規劃》（杭數據綜合〔2021〕23號），提出要在建設現代化數字政府的過程中建設一體化公共數據平臺，探索公共數據開發利用與服務定價。

統籌推進市、區（縣）兩級一體化智能化公共數據平臺建設，全面采集、匯聚、整合數據資源，提升多跨協同水平。

探索多元主體參與公共數據資源開發利用和服務價格形成機制。

搭建市場化交易平臺，審慎推進公共數據市場化運用，建立健全數據產權交易和行業自律機制。

• 2022年11月1日，杭州市人民政府印發《杭州市深化數字政府建設實施方案》（ 杭政函〔2022〕68號），進一步明確要推進公共數據的利用工作，試點公共數據授權運營。

深入推進公共數據開發利用。迭代完善公共數據開放平臺，有序推進公共數據開放和安全利用，制定杭州市公共數據開放管理辦法，積極申報全省公共數據授權運營試點。鼓勵和引導我市高校、科研機構、企業或個人參與開放數據深度利用和價值挖掘。

• 2023年9月1日，杭州市人民政府辦公廳印發《關于杭州市公共數據授權運營實施方案（試行）》（杭政辦函〔2023〕63號），這是杭州市有關公共數據授權運營的第一份官方政策文件，明確杭州市將采取分領域、分場景分散授權模式。此外，《方案》對建設運營管理體系、搭建運營平臺、準入與退出機制等作出明確規定，是杭州市實行公共數據授權運營的指導文件。

2023 年底前，完成公共數據授權運營平臺搭建，發布首批公共數據授權運營重點領域，建立公共數據授權、加工、經營、安全監管等工作機制。2025 年底前，迭代升級授權運營平臺，形成一批有價值、可推廣的數據產品和服務，培育一批公共數據授權運營生態企業，構建公共數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等數據基礎制度。

授權運營平臺是本市公共數據授權運營的統一通道。公共管理和服務機構未經批準不得與任何第三方簽訂公共數據授權運營協議，不得以合作開發、委托開發等方式交由第三方承建相關信息系統而使其直接獲取數據運營權。鼓勵區、縣（市）依托市級授權運營平臺，探索建設本地特色應用場景，形成成功案例后在全市推廣。

授權運營主體應當在授權運營平臺提出公共數據需求申請，經公共數據主管部門會同數據提供單位通過全省一體化數字資源系統（IRS）技術審核同意后獲取。涉及省回流數據的，應經省公共數據主管部門同意。

按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，授權運營主體在授權運營平臺內對授權運營的公共數據進行加工處理，形成數據產品和服務，并符合省管理辦法加工處理公共數據的有關要求。

公共數據主管部門應會同專家咨詢委員會和平臺運營主體對數據產品和服務進行合規安全審核。

• 2024年7月11日，杭州市數據資源管理局印發《杭州市公共數據開放工作實施細則》（杭數據綜合〔2024〕9號），鼓勵公共數據利用主體參與公共數據授權運營。

公共數據授權運營是開放數據的另一供給形式。鼓勵公共數據利用主體參與公共數據授權運營，經相關程序依法授權的主體可在授權運營平臺內對開放數據進行加工處理，向社會提供數據產品和服務。公共數據授權運營具體按照《杭州市公共數據授權運營實施方案（試行）》執行。

• 2024年7月12日，杭州市人民政府辦公廳印發《關于高標準建設“中國數谷”促進數據要素流通的實施意見》（杭政辦函〔2024〕39號），要求重點聚焦新制度、新設施、新供給、新市場、新生態、新應用等六方面統籌推進數據要素市場化配置改革，并提出工作目標。

到2026年底，建立高質量數據集15個以上，推動公共數據授權運營場景落地20個以上，集聚數商700家以上，掛牌數據產品和服務1000個以上，累計交易額突破100億元，打造數據要素產業公共服務示范平臺3個以上。

研究構建數據基礎制度，探索公共數據開發利用與信息化專項分配關聯機制。

加強公共數據開發利用，深入推進公共數據授權運營，探索推進長三角、長江經濟帶、運河保護帶等跨區域公共數據聯合授權運營，實現“一地授權、全國互認、數據互通”。

（二）公共數據授權運營機制

1. 公共數據授權運營管理體系

杭州市采用場景分散式公共數據授權運營模式，構建了包含工作協調機制、專家咨詢委員會、平臺運營主體在內的公共數據授權運營管理體系，共同推進公共數據授權運營。

（1）組建工作協調機制。由公共數據、網信、發改、經信、公安、國家安全、司法、財政、市場監管等單位組建公共數據授權運營管理工作協調機制，主要職責為：負責公共數據授權運營工作的統籌管理、安全監管和監督評價，健全完善授權運營相關制度規范和工作機制；受市政府委托，審議給予、終止或撤銷市級授權運營等重大事項；統籌協調解決授權運營工作中遇到的重大問題。工作協調機制下設辦公室（杭州市數據資源管理局），負責落實協調機制確定的工作任務，承擔協調機制日常工作。

（2）建立專家咨詢委員會。專家咨詢委員會為公共數據授權運營相關政策制度制定、應用場景評審、數據產品和服務審核等提供業務和技術咨詢服務。

（3）明確授權運營平臺運營主體（以下簡稱“平臺運營主體”）。平臺運營主體經市政府同意，具體承擔授權運營平臺的建設運營、數據管理、運行維護及安全保障等工作。杭州數據集團有限公司（以下簡稱“杭州數據集團”）下屬子公司杭州國際數字交易中心有限公司（以下簡稱“杭州國數交易公司”）作為平臺運營主體，負責搭建杭州市公共數據授權運營平臺，為授權運營單位加工處理公共數據提供安全空間，保障授權運營域各項行為依法合規，授權運營主體向公共數據運營平臺管理機構支付平臺使用費。

（4）征集授權運營主體。杭州市數據資源管理局按照領域分類，通過“發布通告——提交申請——審核申請——公開結果——簽訂協議”方式征集授權運營主體。杭州市鼓勵法人或非法人單位申請成為公共數據授權運營主體，對公共數據進行開發利用。

圖1. 杭州公共數據授權運營機制

2. 公共數據授權運營重點領域

杭州市優先對與民生緊密相關、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的領域開展公共數據授權運營，包括信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、應急、金融、質量、統計、氣象、企業登記監管、醫保、住建、公積金、商貿、物流、工業、體育、旅游、公共安全等。具體分為七大場景領域：

（1） 金融保險：市地方金融監管局牽頭指導，融合市場、稅務、司法、電力、物流等涉企經濟和經營類數據，開發保險細分產品，提高金融普惠率，提高產品制定、投放、理賠精準度；

（2）醫療健康：市衛生健康委員會牽頭指導，融合診療、醫保、健康等數據，鼓勵突發公共衛生事件監測預警、慢性病篩查、普惠健康保險、健康管理、中醫藥傳承創新、信用醫療等場景建設，提升醫療健康服務水平；

（3） 交通運輸：市交通運輸局牽頭指導，融合公交、軌道、道路信號燈等數據，打造智能交通車路協同應用場景，提升城市道路通行效率；

（4） 商貿服務：市商務局牽頭指導，與平臺企業數據融合，幫助品牌和商戶實現優質內容創造，推進智慧商圈改造提升；結合數字自貿區建設，推進數字監管、數字金融、數字物流、數字治理等建設，提升投資貿易自由化便利化水平；

（5） 市場監管：市市場監管局牽頭指導，利用市場監管、稅務、統計、投訴舉報、物價等公共數據，商貿平臺等企業數據，輿情等社會數據聯合建模，加強食品、藥品安全監管和服務；

（6） 文化旅游：市文化廣電旅游局牽頭指導，基于文化旅游、交通客流、氣象、酒店、餐飲、空間地理等數據，賦能投資指引、運營優化、收益管理等應用，推動文化旅游產業發展；

（7） 其他：適時推動其他領域中落地性好、社會效益和經濟效益顯著的場景應用，鼓勵跨部門場景應用開發。

3. 公共數據授權運營流程

杭州市公共數據授權運營流程包括發布通告、提交申請、審核申請、公開結果、簽訂協議等環節，由杭州市數據資源管理局主導實施。

① 發布通告：公共數據主管部門在授權運營平臺等渠道發布通告，內容由公共數據主管部門會同相關領域主管部門研究確定，主要包括授權方式、授權范圍、申報條件、評審標準及有關要求；

② 提交申請：申請單位在規定時間內向公共數據主管部門提交申請。授權運營主體在授權運營協議期限屆滿后需要繼續開展授權運營的，應在協議期限屆滿 3 個月前按程序重新申請公共數據授權運營；

③ 審核申請：公共數據主管部門定期組織協調機制有關成員單位和數據提供單位對公共數據進行審核，其中涉及基本安全要求、技術與安全要求的審核結果有效期限為 2 年，應用場景要求實行“一場景一清單一審核”，并通過網絡安全評審。未制定相關應急預案的，不得開展公共數據授權運營工作。公共數據主管部門可委托專家咨詢委員會論證授權運營中的業務和技術問題；

④ 公開結果：授權運營主體及其授權運營領域應用場景向社會公開，并報省政府備案；

⑤ 簽訂協議：公共數據主管部門與授權運營主體簽訂授權運營書面協議。協議期限為 2 年，可另設置不超過 6 個月試運營期。

此外，在公共數據運營管理上還包括兩個環節的審核。

一是公共數據申請審核，授權運營主體應當在授權運營平臺提出公共數據需求申請，經公共數據主管部門會同數據提供單位通過全省一體化數字資源系統（IRS）技術審核同意后獲取。

二是數據產品和服務審核。公共數據主管部門應會同專家咨詢委員會和平臺運營主體對數據產品和服務進行合規安全審核。授權運營主體原則上應將審核通過的數據產品和服務在杭州數據交易所進行登記管理，按照國家、省、市數據要素市場規則流通交易。

4. 公共數據授權運營主體征集情況

截至2024年8月31日，杭州市數據資源管理局已經發布三批公共數據授權運營主體征集公告，授權范圍包括金融、醫療健康、交通運輸市場監管、文化旅游、工業能源和數據安全、信用、商貿流通、科技創新、勞動就業、城市治理和氣象服務等領域非禁止開放的公共數據，并且已經確定阿里健康科技（中國）有限公司、北京百度智行科技有限公司、金投健康科技（杭州）有限公司、商業健康險核保核賠服務為醫療健康、交通運輸及金融領域的公共數據授權運營單位。

2023年9月28日，杭州市數據資源管理局，杭州市數據資源管理局發布《關于首批領域征集公共數據授權運營主體的通告》授權范圍為：金融、醫療健康和交通運輸領域非禁止開放的公共數據。

2024年1月11日，杭州市數據資源管理局發布《關于征集第二批領域公共數據授權運營主體的通告》，授權范圍為：市場監管、文化旅游、工業能源和數據安全領域非禁止開放的公共數據。

2023年10月23日，確定阿里健康科技（中國）有限公司為醫療健康領域的公共數據授權運營單位，具體應用場景為健康服務應用，授權運營期限2年。

2024年4月1日，確定北京百度智行科技有限公司為交通運輸領域的公共數據授權運營單位，具體應用場景為智能交通車路協同應用，授權運營期限2年。

2024年4月19日，確定金投健康科技（杭州）有限公司為金融領域的公共數據授權運營單位，具體應用場景為基于不動產登記等公共數據的個人經營性貸款應用，授權運營期限2年；

2024年4月26日，確定國新健康保障服務有限公司為金融領域的公共數據授權運營單位，具體應用場景為商業健康險核保核賠服務，授權運營期限2年。

2024年8月21日，杭州市數據資源管理局發布《關于征集第三批領域公共數據授權運營主體的通告》授權范圍為：信用、商貿流通、科技創新、勞動就業、城市治理和氣象服務領域非禁止開放的公共數據。

（三）杭州市數據集團有限公司簡介

杭州數據集團成立于2016年3月8日，注冊資本為50億元，隸屬于杭州市金融投資集團。杭州數據集團的前身是杭州金投數字科技集團有限公司，由杭州市金融投資集團組建，并于2024年3月8日正式揭牌成立，為浙江省國有全資大數據企業。

目前杭州數據集團擁有全資子公司3家，控股公司3家，參股公司5家。

圖2. 杭州數據集團股權結構圖

杭州數據集團的成立旨在充分發揮杭州數字經濟產業優勢，以政府數字化改革、數據基礎設施、公共數據授權運營為業務基礎，以人工智能、數據要素、中小企業數字化、數字金融等新質生產力為創新增長點，通過“經營+投資”雙輪驅動發展模式，力爭打造全國領先的數據產業開發與運營集團，為杭州高水平重塑全國數字經濟第一城貢獻力量。