一、引言

為進一步防范和化解融資平臺等地方債務風險，2023年7月24日，中央政治局會議明確提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。隨后，以了《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號）（以下簡稱“35號文”）為核心的一系列化債政策接連出臺，旨在嚴格控制增量債務，穩妥處置存量債務。其中35號文對地方國企及對應融資政策進行分類管理，控制新增債務，同時給予重點對象化債支持；47號文作為35號文的配套文件，從項目建設源頭遏制債務增長；14號文和134號文可看作是35號文的補充，一個將化債重點區域擴展至非重點省份，另一個將化債期限要求延長至2027年6月。最近浮現的150號文則給出了退平臺名單的具體路徑。

近期，財政部又一次通報了8起地方政府隱性債務問責典型案例，將隱性債務防范化解情況作為2023年財會監督專項行動檢查的重要內容，強調近年來雖著力防范化解工作并取得了積極成效，但新增隱性債務和隱性債務化解不實等違法違規行為在地方仍時有發生。這是2022年5月以來財政部第四次通報隱性債務問責典型案例，近兩次的通報中不僅僅有城投平臺和地方國企，還涉及銀行類機構和地方政府機關部門。可見，部分地方和單位在隱性債務化解工作上仍存在認知偏差、心存僥幸、打折扣、搞變通等情況。

時下融資監管政策日益趨緊，國家也在不斷鼓勵發展實體經濟和產業創新。當前形勢下大部分城投公司都面臨無新增融資渠道、還本付息壓力大、高成本非標融資強行續命的發展困境。因而，城投公司優化資本和營收結構、加快產業化轉型既是面對化債監管政策的必然選擇，也是突破自身發展局限的現實需要。

二、城投公司產業化轉型的必然性

（一）面對政策環境調整的必然選擇

一方面，地方政府債務管理的不斷加強，促使城投公司加快轉型步伐，其職能需逐漸從單純的基建和融資主體轉向產業投資主體和城市綜合運營商。自中央政治局會議于2023年7月首次提出“一攬子化債方案”，本輪化債行動拉開序幕。國務院辦公廳印發的35號文作為系列政策中的核心文件，明確了融資平臺債務的定義，并將城投公司劃分為三類（融資平臺、參照融資平臺管理的國有企業和普通國有企業），對不同類型的城投公司實施差異化的融資政策。財政部根據35號文向交易所、交易商協會下發了融資平臺名單（3899借新還舊名單，簡稱“3899名單”）。目前交易所、交易商協會都對“3899名單”和財政部隱債監測系統名單（2018年化債時參考的隱債主體名單） 內的企業進行新增發債限制，若想更大可能突破借新還舊、更大范圍實現新增融資，最關鍵因素有兩方面：一是退平臺名單，主要條件包括隱債清零、征得2/3債權人同意、具備市場化轉型的實質（不再承擔政府融資職能且能自負盈虧）等，退名單后地方政府應對該主體至少進行一年的風險監測；二是滿足交易所“335”財務指標要求，即非經營性資產（城建類資產）占總資產比重不超過30%，非經營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%，財政補貼占凈利潤比重不超過50%。

另一方面，自2023年6月《國有企業改革深化提升行動方案（2023-2025）》提出以來，一直要求以提高國有企業核心競爭力和增強核心功能為重點，以服務國家戰略為導向，切實發揮國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐作用。二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）把深化國資國企改革納入全面深化改革的戰略全局，再次強調推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大。目前國有企業改革深化提升行動已進入下半場，“十五五”規劃也啟動在即，城投公司作為地方國企的中堅力量，應爭當國企改革先鋒，更好發揮其在現代化產業體系建設中的主力軍作用。

（二）適應市場環境變化的現實需要

當前我國經濟依然處于恢復期和轉型升級的新階段，同時面臨百年未有之大變局下的多重調整。除了政策導向以外，市場環境的變化也催生了城投公司產業化轉型需求。隨著我國經濟的轉型升級、城市功能配套的日益完善，傳統的依靠土地開發和基礎設施建設的發展模式已難以為繼，城投公司需要尋找新的盈利模式和增長點，以滿足市場不斷增加的對高效運營和多元化經營的需求。城投公司需要通過轉型提升核心競爭力，通過投資新興產業、推動傳統產業綠色低碳改造等方式，以適應市場環境和競爭格局變化帶來的挑戰。

（三）突破自身發展局限的內在需求

城投公司普遍存在存量資產規模大、資產資源利用效率低、存量債務難以化解、盈利能力不佳、管理基礎薄弱和專業人才短缺等問題。一方面產業化轉型的要求迫使城投公司積極改善經營現狀，優化負債結構，降低財務風險，提高市場化融資能力，通過多元化、多層次的融資體系建設，實現“以融化債、以融促產、以產助融”的投融資良性循環；另一方面城投公司可以通過優化資源配置，提升資產運營效率，調整業務發展模式，拓展收入來源，實現從傳統的投融資平臺向市場化經營主體的轉變。

總而言之，隨著政策環境和市場環境的變化，城投公司傳統的發展模式面臨挑戰，產業化轉型成為其持續發展的必由之路。城投公司的產業化轉型是在政策、市場和自身發展需求的共同推動下進行的，是適應新環境、謀求可持續發展的必然選擇。

三、城投公司產業化轉型攻略

說回“3899名單”，名單內主體為2023年6月經各省份黨政“一把手”簽字確認后報送國務院的融資平臺。該名單體現的是總體控制、分區域管控、分類指導實施的原則，著重化解的是平臺公司金融債務（非隱債）風險，目的在于“化存量，遏增量”，避免地方債務風險“滾雪球”式的擴大，確保守住不發生系統性風險的底線。因此，結合中央部委對融資平臺的認定標準以及債券主管部門對申報產業類主體的認證要求，城投公司產業化轉型的實質即是圍繞退平臺名單、滿足“335”指標條件、符合國資國企改革要求實施的相關轉型舉措。以下是本文總結的城投公司產業化轉型的幾大攻略：

（一） 打造產業主體

城投公司產業化轉型的首要攻略即是打造產業主體。打造產業主體的方式有兩種，一種是城投公司退平臺名單，前文說了需要幾個條件，這里不再贅述；另一種是新選主體。針對新選主體，首先其自身和重要關聯方（母公司、重要子公司、擔保人等）不在“3899名單”和財政部隱債監測系統名單內；其次是最好具有至少三年存續期（至少是主要經營性資產（含股權）和業務已持續運營滿三年）和一定的市場化收入來源。

對于新選主體，建議選擇項目/資產經營管理類公司（業務涉及物業管理、資產租賃、園區運營等）、房地產開發公司（業務涉及房地產開發銷售、物業管理、房屋租賃等）。當然，也可以新設產業主體再通過整合重組等方式裝入經營性資產。產業主體的最佳出資人為地方國資部門或園區管委會。對于名單外的國企屬于城投類還是產業類主體的認定，直接關乎發行債券、非標融資、銀行貸款的成功與否。

（二） 優化資產結構

“335指標”第一項為非經營性資產（城建類資產）占總資產比重不超過30%，為達此目標需進行資產甄別、整合重組以優化資產結構。可以選擇通過降低城建類資產比重或提高經營性資產比重來實現。從上海證券交易所于2023年10月發布的《公司債券發行上市審核規則適用指引第1號——申請文件及編制（2023年修訂）》（以下簡稱“1號指引”）文件中可知，城建類資產主要包括以下公益性項目資產、其他重點關注的資產和關于地方政府及其部門、機構的應收款。這也是1號指引中提到的備查文件——會計師事務所出具的發行人最近一年資產清單及相關說明文件應當列明的事項。因此，在資產甄別方面，需梳理出公司現有資產類別，同時應對轄區內的國有產權、房產、自然資源、經營權（含特許經營權）等類型資產資源進行全面清查，并形成資產清單。對于公益性項目資產、其他重點關注資產（如未繳納土地出讓金的土地使用權，無證土地、房屋等）應逐步剝離或完善手續；同時，爭取更多經營性資產的劃入，從而實現城建類資產占比的壓降。在選擇注入經營性資產時，應更側重能產生市場化現金流的資產，其中是含有少量政府補貼的市政公用類資產。

可以關注以下幾類資產的注入：

（1）城市/園區經營資產類，如商鋪、住宅、寫字樓、酒店、會議中心、景區、廠房等可對外出租或出售的不動產；

（2）市政公用類，如供水、供熱、污水處理、固廢垃圾處理等；

（3）股權類資產，如上市公司股權、產業類企業股權、產業基金份額等；

（4）經營權類，如探礦權、水域使用權、特許經營權、經營性國有資產收益權等；

（5）數據資產類，數據資產注入主要包括自身數據資源入表和外部數據資產注入兩個方面，自身數據資源入表是指企業將自身運營形成的數據資源（自用或待售）根據歷史成本直接確認為資產入表，或經過一定程度的開發形成數據產品或服務再通過場內和場外交易形式入表。外部數據資產注入主要包括收購或劃轉持有數據資源的企業，優質數據資產作價入股等形式。據我們統計整理，目前市場上已完成入表的數據資產類型包括但不限于公交、停車、高速公路、水務、電力、供熱、城建、園區建設運營、旅游服務、金融服務、養老服務、農村土地經營權交易等數據。

（三） 重塑企業戰略

既然是產業化轉型，那必然與以往的城投定位有所差異。隨著國家宏觀政策調控力度不斷加大，產業政策逐步調整完善，政府投融資體制、國資國企、地方債務風險防范化解等眾多領域的改革持續深入推進，地方政府及國資部門等相關單位需重新思考新產業主體在項目建設、資產運營、產業發展等方面如何發揮國有資本的保障、引領、帶動作用。戰略發展規劃作為企業發展的頂層設計，能夠指導企業在新的歷史時期和政策機遇與挑戰下更好地謀篇布局。

通過研究《決定》關于深化國資國企改革的論述和國有企業改革深化提升行動等重要政策文件，我們研判新產業主體應以助推城市功能完善和產業創新發展為定位，以增強核心功能、提升核心競爭力為目標，堅持走“以城促產、以產興城、產城融合、產融結合”發展新模式（本文所提的此模式不僅強調了產業與城市發展、產業資本與金融資本之間應相互促進、融合發展，更重要的是闡明了城投公司產業化轉型的角色定位是“城投+產投”，運作模式是“產業+資本”），著力打造成為服務于城市發展的綜合運營主體、自我發展和自負盈虧的市場化經營主體以及發揮引領和帶動作用的產業賦能主體，助力推進現代化產業體系構建。在業務開展上，應聚焦主責主業，做強做優特色產業，注重產業鏈的延鏈補鏈強鏈，逐步增加新興產業、數字產業、綠色產業的比重，統籌推進傳統產業轉型升級、新興產業培育壯大、未來產業超前布局。在傳統業務提質增效的基礎上，積極謀劃 “四新經濟”，科學布局新能源、新材料、人工智能、生物制造、現代農業、智慧城市、低空經濟等戰略性新興產業和未來產業。通過技術創新、產業融合、品牌建設和人才支撐，發揮國有資本引領帶動作用，促進區域經濟協同發展。

（四） 提升造血能力

在提升造血能力方面，城投公司應聚焦非經營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%和財政補貼占凈利潤比重不超過50%兩個關鍵問題。

一是如何壓降非經營性收入（城建類收入）占總收入比重？首先，我們要弄清楚哪些收入是城建類收入。根據1號指引我們得知，城建類業務主要包括市政基礎設施項目建設與運營、土地一級開發等，不包括跨所在城市項目、符合規定的PPP項目及保障性住房、棚戶區改造、易地扶貧搬遷、基礎設施領域補短板等國家支持的項目。來源于城建類業務的收入，如工程項目代建、公共交通、公用事業、生態環保、土地開發整理等，會被交易所認定為城建類收入（交易商協會一般將公用事業收入認定為市場化收入），此外還有政府應收款很大程度上會被認定為城建類收入。因此，除上述的跨所在城市項目、PPP項目等可繼續做大資產規模和現金流外，還可以通過擴大以下幾類收入來優化收入結構：城市/園區不動產（如住宅、商業地產、寫字樓、廠房、會展中心等）銷售收入或租金、工程施工收入、貿易（供應鏈）收入（需注意貿易收入的合規性），以及通過收購上市公司、整合產業類企業、類金融機構等股權獲取的經營性收入。

二是如何減少財政補貼占凈利潤比重？根據《企業會計準則》，常見的政府補助（財政補貼）包括財政撥款、財政貼息、稅收返還、無償劃撥非貨幣資產等形式，財政補貼一般計入其他收益或營業外收入科目，在公司審計報告附注中會列示明細。提升自主盈利能力，降低財政補貼占凈利潤比重的方式主要包括：

（1）通過降低運營成本、提高運營效率等方式提升毛利潤規模，其中增加貿易業務（貿易業務具有低成本、高效率、易跨地域經營、產品多元、風險分散、稅收優惠等特點）收入的方式對企業利潤規模增長的貢獻是顯著的。

（2）將政府補貼現金流通過其他方式確認為營業收入，需要注意的是，該類補貼應與企業的經營活動密切相關，且是企業商品或服務的對價或者是對價的組成部分（該類補貼可計入其他收益或沖減相關成本費用，其他政府補助計入營業外收入或沖減相關損失）。

（3）將政府補貼（貸款貼息、稅收優惠、融資代償補償等）與存量項目貸款掛鉤，可以直接減少財務費用。

（4）提高投資收益或公允價值變動收益，可以有效增加凈利潤，如對盈利預期較好的企業進行股權投資以提高投資收益，或者對劃入的不動產計入投資性房地產，轉為公允價值計量。

（五） 重構運營體系

不論是資產結構還是收入結構的優化都只是形式上的產業化轉型，而實質性的產業化轉型還是在運營管理方面。

首先，要對運營理念進行深刻轉變。隨著城市發展從“大開發”模式逐步向“大運營”時代邁進，大規模舉債建設、長期依賴地方財政的日子已經一去不復返，城投公司必須堅持市場思維、效益理念、成本意識，進一步完善市場化運行機制，追求資產的長期增值和企業的可持續發展，不斷加強對城市可持續發展路徑的探索，深入研究智慧城市綜合運營、現代化產業體系構建、綠色低碳循環經濟建設等重大發展戰略命題，踐行新發展理念，推進高質量發展。

其次，要重構企業運營管理體系。按照最新公司法要求和國資國企改革目標，健全現代企業制度，完善法人治理結構，規范決策機構和運營管理機構的運作，確保決策的科學性和有效性；建立健全合規管理體系，加強內部控制和風險管理，確保企業平穩健康運營；構建集團化管控體系，明確母子公司功能定位和管控模式，優化組織制度流程。

再次，要建立健全資產管理的長效機制。按照全周期全產業鏈管理的思路，根據產權屬性、功能狀態、運營狀況等因素，對資產進行分級分類，實施差異化、精細化管理，不斷提升資產配置效率和使用效益，并在監管上要充分運用信息化、數字化手段，建立資產管理系統，強化動態檢測預警功能，實現對資產形成、確權移交、運營管理、收益分配、盤活處置、資本運作等全鏈條的有效監管。

最后，要強化人力資源管理體系和人才隊伍建設。持續推進國有企業“三項制度改革”，完善市場化選人用人機制，推行經理層任期制與契約化管理、末等調整與不勝任退出制度，積極引進具有產業投資、資本運作、項目管理等方面經驗的專業人才，提升企業整體素質和創新能力；建立健全人才培養體系和激勵機制，打通員工發展晉升通道，優化工資總額決定機制、薪酬分配制度和績效管理體系，進一步激發員工工作積極性和創造力。

四、結語

城投公司產業化轉型既是對外部環境和政策變化的及時響應，也是內部尋求新的增長點和轉型發展的必然要求。城投公司產業化轉型是一個復雜的系統性工程，涉及多個階段的精準操作和策略調整。城投公司在產業化轉型的過程中，應始終堅定地走好市場化、數字化和綠色化轉型的道路，構建更符合發展需要、更能發揮城投公司價值的新型政企關系，最終實現政府和企業之間的良性互動和協同發展。