一、政策背景

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，國有企業改革一直是我國經濟體制改革的重要內容。目前，宏觀政策逆周期調節力度持續加大，切實鞏固和增強經濟回升向好的態勢不減，國有企業改革深化提升行動也在如火如荼地進行。

如今，國有企業改革深化提升行動整體進程已過半，深化國資國企改革將從多層面落實重點改革任務。國務院國資委在9月27日召開了國有企業改革深化提升行動2024年第三次專題推進會。國務院國資委黨委委員、副主任王宏志在會上表示，國有企業管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出要在“更廣”“更深”上下功夫；到2025年，國有企業必須普遍推行末等調整和不勝任退出制度；要清晰界定退出標準，用好績效考核結果，進一步規范退出的情形，不能用違法違紀、到齡退休、主動離職等替代業績考核不合格的“退出”。

清華大學中國現代國有企業研究院研究主任周麗莎分析指出，這一制度的推行，意味著國有企業將更加注重管理人員的業績和能力，通過競爭上崗、末等調整和不勝任退出等方式，優化國企的人力資源配置，確保定崗定責定薪，業績與薪酬掛鉤；同時也是實現全員績效管理、全員業績與薪酬相掛鉤的重要手段。

由此可見，國家在提升國有企業經營活力和運行效率上已經下定決心，在國有企業績效考核結果運用、落實管理人員退出機制等方面將不再“打折扣”，不能“搞變通”。

二、適用對象

末等調整和不勝任退出制度的推出，引發了業界的廣泛討論，尤其是關于其真正指向對象究竟是國企領導干部還是包括中層管理人員，是否涉及基層員工的問題。目前，業界普遍認為，末等調整和不勝任退出制度的適用對象僅為國有企業各級管理層人員，不包括基層員工。

從過往政策來看，2018年10月，全國國有企業改革座談會提出完善管理人員選用和退出機制；2022年6月，國務院國資委副主任翁杰明提出“全面推行經理層成員任期制和契約化管理，圍繞能進能出，加快實施公開招聘、競爭上崗、末等調整和不勝任退出等市場化用工制度”；2024年2月，國企改革深化提升行動2024年第一次專題推進會中，回顧了“實施管理人員末等調整和不勝任退出制度”的工作進展。第三次專題推進會中王宏志又強調了，經理層成員任期制和契約化管理要在“剛性兌現”“提質擴面”上下功夫，要參照經理層成員任期制和契約化管理方式，更大范圍、分層分類落實管理人員經營管理責任。從改革實踐來看，央企子企業和地方國企管理層推行末位調整和不勝任退出制度的比例不足八成，調整和退出平均人數比例均不足5%。由此可見，此次政策既是“經理層成員任期制和契約化制度”的延續和深化，也是基于國企三項制度改革“能進不能出、能上不能下”痼疾的對癥下藥。

然而，此次末等調整和不勝任退出制度雖針對的是國企管理層，但不代表國企基層員工繼續擁有“鐵飯碗”。國企三項制度改革、《國有企業內部薪酬分配指引（人社廳發〔2023〕14號）》均提出了建立“三能”機制（管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減），通過科學合理的激勵約束機制、公正透明的考核機制，打造良性競爭的氛圍，有效改善國企長期存在的效率低、人浮于事的問題。此外，考核機制作為“末等調整”和“不勝任退出”的抓手，必然涉及到考核指標在國企內部自上而下指標分解、壓力傳導的問題，也有不少國企內部已經實行了全員末等調整和不勝任退出制度。

因此，不論從既往政策方向，或是改革落實情況，還是考核機制規范運行內在訴求上看，“末等調整”和“不勝任退出”的政策發力點依然聚焦于國企管理層，并在一定程度上影響普通員工的工作環境和福利待遇。

三、末等調整制度

管理人員競爭上崗解決的是管理人員“能上”的問題，而末等調整則強調的是管理人員“能下”的機制。末等調整制度是落實國有企業績效考核結果“剛性兌現”的重要手段。末等調整并非末位淘汰，“末等”是指在考核等次中處于最低一檔，“末位”是指考核等次序位排在最后，“調整”是通過調崗降薪、離崗培訓等措施來提升其工作績效，“淘汰”則是協商解除勞動合同。因此，用“末等”取代“末位”的說法，更加準確的界定了被考核人員在企業績效管理制度中的考核等級問題，“調整”要求則有效避免了優中選差的強行“淘汰”機制。

末等調整常見方式為職位等級調整，就是將處于考核末等的管理人員調整至較低職位等級的崗位。在實踐中，也有國有企業通過“平職調崗”的方式來處理末等管理人員，即將管理人員保留崗位層級不變調整到其他崗位，或是將管理人員從“核心崗”調整到“非核心崗”。“平職調崗”措施有可能帶來國有企業通過“平職調崗”完全代替“末等調整”操作的風險，有考核結果運用的“擦邊”之嫌。

針對末等人員的調整，不能剛性操作進行降職降薪或者直接淘汰，既要科學合理地劃定末等調整的情形（如年度考核為“不稱職”等次，或連續兩個年度考核為“基本稱職”等次的，或360度評價結果處于末位的一定比例），也要與其它人力資源體系模塊有效聯動，多方位應用績效考核結果。對于末等人員調整的實施程序上，應根據其績效表現以及后續的人崗匹配評價、崗位技能培訓表現，依次采取組織談話、離崗培訓、轉崗工作以及“不勝任”依法辭退等措施。

四、不勝任退出制度

不勝任退出制度是落實國有企業三項制度改革、任期制和契約化管理相關制度的重要環節，是針對那些經過多次培訓、輔導后仍無法達到崗位要求的管理人員，采取的更為直接的管理措施。不勝任退出制度需要“清晰界定退出標準”和“進一步規范退出的情形”。

不勝任的評價是國有企業的一道難題，正如王宏志強調的，不能通過簡單劃線退出比例這樣的“一刀切”方式，同樣也不能完全依據核心領導人員的個人喜惡。不勝任的評價需要有客觀的評價標準（即退出標準），而這一標準核心參照的就是崗位職責。只有明確國有企業各崗位的崗位職責，并將職責量化形成企業與管理人員的考核契約，才能客觀公正評價管理人員表現是否滿足所在崗位的基本條件，管理人員才能心服口服的接受。

在規范退出情形的要求上，王宏志重點提出：進一步規范退出的情形，不能用違法違紀、到齡退休、主動離職等替代業績考核不合格的“退出”。國企開除正式工是一項非常棘手的工作，尤其是對于我國西部地區，人事部門在統計市場化退出比例中，將一些非績效考核不合格退出事項統計進去，以達到政策的要求。

對于經理層人員不勝任退出，雖然大部分國有企業按照經理層成員任期制契約化管理政策要求，與經理層人員簽訂了“兩書一協議”（即《年度任務書》、《任期任務書》和《聘任協議》），但很多時候僅僅是走了形式，無法實現有效的“剛性兌現”。而從勞動法的角度，企業往往需要面對辭退員工帶來的法律風險。《勞動法》第二十六條規定了普通員工不勝任退出情形：勞動者不能勝任工作，經過培訓或者調整工作崗位，仍不能勝任工作的，用人單位可以解除勞動合同，但是應當提前三十日以書面形式通知勞動者本人。第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要中，明確指出用人單位采取“末位淘汰”或“競爭上崗”等形式單方解除勞動合同的行為，屬于違法行為。因此，不勝任退出不能以考核結果作為唯一評價標準，而必須要有崗位勝任評價，同時不能缺少培訓/調崗、提前書面通知、法定經濟補償等必要事項流程。

五、落地實操建議

根據周麗莎的觀點，本次國資委提出此制度，是為了在新一輪國企改革中將此制度做深做實，提升國有企業的管理效率和員工的工作效率，打破“鐵飯碗”，實現提質增效。因此，本文建議在政策落實上需要做到“方向規則清晰明確、評價體系科學合理、執行監督實質有效”。

首先，確定“自上而下、全面推行”的政策落實方向。在政策縱向落實上自上而下。末等調整和不勝任退出制度，需要在管理層優先發力，逐級傳導，分類實施。管理人員需要重點關注與細化“能下”規則和不勝任評價機制，基層員工則強調公平競爭機制和人員結構優化導向。在政策橫向落實上全面推行。在國有企業內部，不能和其他政策落實一樣搞“部分試點”、“小范圍應用”，這樣容易造成企業文化的割裂，也會極大影響企業內部公平性，而需要確保同一層級的所有員工（包括企業集團總部和下屬分子公司正式員工）同步落實政策，確保員工能夠平等接受。

其次，做好“頂層設計、制度先行”的政策落實準備。末等調整和不勝任退出制度落實，需要配套和調整諸多國有企業內部制度文件，才能達到理想政策落實效果。第一，建立完善薪酬激勵機制和績效管理體系，通過薪酬管理辦法確定企業內部職位等級和薪酬等級，通過績效管理辦法確定企業員工考核機制以及考核結果運用規則；第二，制定和完善企業人事管理制度、崗位說明書、崗位勝任評價辦法和培訓管理辦法，人事管理制度需明確企業員工退出企業的情形以及退出補償等必要事項，崗位說明書用以確定崗位職責（作為員工考核、員工評價的核心依據之一），崗位勝任評價辦法用以確定末等人員是否符合崗位所需的必要要求，培訓管理辦法需明確在確定員工不勝任崗位后企業采取的培訓事項；第三，針對經理層人員，按照任期制和契約化管理政策要求，需形成“兩書一協議”，明確量化經營責任目標和退出標準及條件，剛性落實市場化退出機制；第四，在上述制度制定或修訂完善后，擬定企業末等調整和不勝任退出實施辦法，結合公司實際，確定辦法的指導思想、原則、適用范圍、工作流程等內容，形成企業末等調整和不勝任退出運行規則，確保不與公司既有制度相沖突。

最后，完成“落地見效、監督有效”的政策落實目標。在國有企業末等調整和不勝任退出實施辦法以及相關制度制定和完善后，需要做好制度的宣貫，積極爭取員工對于制度落實的理解和支持。經理層契約化“剛性兌現”是作為推行末等調整和不勝任退出制度的試金石，因此，建議優先實質性推行任期制與契約化管理，并逐步擴大范圍，直至正式執行末等調整和不勝任退出實施辦法。同步做好任期制與契約化管理實行的監察工作，確保制度有效落地。一般由國有企業董事會下屬的薪酬與考核委員會或審計委員會負責該項監察工作，重點執行考核標準監察和考核過程監察。對于制度涉及的考核標準，如崗位職責、崗位勝任評價標準、績效考核目標與評價標準等，需要審核標準的合理性與科學性和評價方式的客觀性、量化性。對于制度涉及的考核過程，需要審核員工與直屬領導的主觀評價，盡可能將人為評價因素降低到可接受水平，同時堅決杜絕執行過程中人為操控的行為。