近期，中央政治局會議提出“加大逆周期調節力度”，金融、發改、財政、住建等部門先后宣布推出“一攬子增量政策”，重點圍繞加力提效實施宏觀政策、進一步擴大內需、加大助企幫扶力度、促進房地產市場止跌回穩和努力提振資本市場五個方面。對于地方政府和城投公司來說，如何推動一攬子增量政策落地，搶抓重大機遇，最大程度釋放政策利好是當前各地政府和城投公司工作的重點。

一、一攬子增量政策的提出

當下，全球經濟增長速度變緩，貿易保護主義加劇，市場上不確定不穩定的因素增多。疫情過后，我國經濟在回暖中仍面臨著新的挑戰和壓力。針對當前經濟運行中的新情況新問題，國家加力推出一攬子增量政策，推動經濟持續回升向好。

2024年7月30日召開的中共中央政治局會議指出，宏觀政策要持續用力、更加給力。要加強逆周期調節，實施好積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加快全面落實已確定的政策舉措，及早儲備并適時推出一批增量政策舉措�！霸隽空�策”由此而來。

2024年9月24日，央行、金融總局、證監會（“一行一局一會”）在國新辦新聞發布會上系統介紹貨幣金融政策，包括降低存款準備金率和政策利率、降低存量房貸利率和統一房貸最低首付比例、創設新的貨幣政策工具支持股票市場穩定發展等，進一步支持經濟的穩定增長。

2024年9月26日，中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，部署下一步經濟工作，提出要有效落實存量政策，加力推出一攬子增量政策。

2024年9月29日，國務院召開常務會議，專題研究部署一攬子增量政策的具體落實工作。

2024年10月8日，國家發展改革委在國新辦新聞發布會上系統介紹了一攬子增量政策，包括宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、助企幫扶、房地產市場穩定和資本市場提振五個方面‌。

2024年10月12日，財政部在國新辦新聞發布會上提出一攬子增量財政政策，包括加力支持地方化解政府債務風險、發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、疊加運用專項債、專項資金、稅收政策等工具支持推動房地產市場止跌回穩、加大對重點群體的支持保障力度等‌。

2024年10月14日，國家市場監督管理總局等四部門在國新辦新聞發布會上介紹了助企幫扶的增量政策，具體措施包括優化無還本續貸政策、精準扶持不同經營主體發展等‌。

2024年10月17日，住房城鄉建設部、財政部、央行等五部門在國新辦新聞發布會上提出了推動房地產市場止跌回穩的政策“組合拳”，包括四個取消、四個降低、兩個增加。

隨著一攬子增量政策陸續落地，目前已有浙江、江西、河北、河南等多個省份就落實一攬子增量政策、用好國家政策紅利表態或出臺方案、措施。

二、一攬子增量政策的特點

一攬子增量政策既重視發力解決當下存在的困難和問題，更關注、更重視解決經濟中長期發展中的重大問題，強化打基礎、利長遠、可持續、穩中有進，推動高質量發展。此次一攬子增量政策，可以概括為三個特點，即三個“更加注重”、四個“堅持”、五個“針對”。

表1 一攬子增量政策的特點

三、一攬子增量政策的具體內容

（一）一攬子增量政策基本框架

2024年10月8日，國家發展改革委在國新辦新聞發布會上系統介紹了一攬子增量政策，包括宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、助企幫扶、房地產市場穩定和資本市場提振五個方面‌。國家發改委提出本次一攬子增量政策的基本框架，是一個總體部署的落實方案。宏觀政策逆周期和跨周期調節是總體要求，擴大國內有效需求‌是我國經濟工作的主攻方向；加大助企幫扶力度是創造良好的營商環境，激發經營主體的活力；促進房地產市場止跌回穩，可以防止因房地產市場波動引發的系統性金融風險；提振資本市場的關鍵是做到增強信心，穩定預期。‌‌這五個方面是存在內在的相應聯系的。

表2 一攬子增量政策基本框架

（二）“貨幣金融”一攬子增量政策

2024年9月24日上午，國新辦舉行新聞發布會，央行行長潘功勝在發布會中提出了一系列支持經濟高質量發展的貨幣金融政策，此次宣布的貨幣政策力度大，效果好，超出市場預期。其中，降準降息政策可以激發市場活力，降低社會融資成本，促進消費和投資；一攬子房地產金融政策旨在減輕購房者還款壓力、加快房地產去庫存、緩解房企流動性壓力；此外，央行首次采用結構性貨幣政策工具，有效穩定股市，增強民眾信心。

表3 “貨幣金融”一攬子增量政策

（三）“財政稅收”一攬子增量政策

2024年10月12日的國新辦新聞發布會上，財政部公布一攬子增量財政政策，針對當前經濟運行堵點，圍繞“穩增長、擴內需、化風險”精準施策、靶向發力，聚焦加力支持地方化解政府債務風險、發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、支持推動房地產市場止跌回穩以及加大對重點群體的支持保障力度等四個方面，旨在加大財政政策逆周期調節力度，推動經濟高質量發展。

表4 “財政稅收”一攬子增量政策

此外，財政部還提出了下一階段完善專項債管理的新舉措，具體措施可分為擴范圍、強機制和嚴管理這三個方面。

表5 專項債管理新舉措

四、一攬子增量政策下，城投公司如何作為？

隨著一攬子增量政策的陸續推出，如何搶抓重大機遇，用足用好用活一攬子增量政策，尤其是貨幣金融、財政、房地產方面的政策，把政策紅利轉化為發展動力，是當前城投公司工作的重點。

（一）爭取更多化債資金支持，減輕債務包袱謀轉型

1、一攬子增量政策機遇

一攬子增量政策內容：為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險。

自2023年7月中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，地方政府債務風險得到了整體緩解。截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比2018年摸底數減少了50%，債務風險可控。但在化債政策推進中，也出現了一定收縮效應，如地方投資壓力加大、債務負擔較重區域面臨化債與增長的平衡難題等。此項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層“三�！薄�

2、城投公司如何做？

對城投公司而言，短期來看，此次化債在一定程度上能夠緩解城投公司流動性壓力，城投債務信用風險得到明顯緩釋，使城投公司能夠騰出精力開展更多可持續發展的業務。城投公司應認真研究政策，積極爭取中央較大規模債務限額置換存量隱性債務支持，綜合運用存量資產盤活、金融化債等手段，減輕歷史債務包袱。

中長期來看，城投公司與地方政府信用的逐步脫鉤是必然趨勢，在化債政策的持續推動下，2027年6月之前，所有城投公司都將退出地方政府融資平臺名單，城投公司的發展和融資將更多以來自身的資質和造血能力，因此城投公司必須加快市場化、產業化轉型的步伐，找準業務定位，轉變經營理念和經營模式。

（二）用足用好用活各類資金，精準謀劃項目擴投資

1、一攬子增量政策機遇

一攬子增量政策內容包括：

（1）提前謀劃并下達明年1000億元“兩重”建設項目清單和1000億元中央預算內投資計劃（目前，“兩個1000億元”提前批次項目清單已下達，其中，“兩重”建設項目121個、帶動總投資約8800億元，中央預算內投資計劃項目526個、帶動總投資約9300億元）；

（2）用足用好各類資金，包括中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債資金等；

（3）抓緊研究合理擴大地方政府專項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模和比例（擴范圍、強機制、嚴管理三大專項債管理新舉措詳見表3-4）；

（4）項目支持領域方面，重點支持“兩重”“兩新”，以及新型城鎮化、城市更新等領域，比如2025年要繼續發行超長期特別國債并優化投向，加力支持“兩重”建設；繼續統籌加大中央預算內投資對城鎮老舊小區改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項目的支持力度；研究將老舊街區（老舊廠區）改造等有一定收益的城市更新項目納入地方政府專項債支持范圍；加大超長期特別國債對人口集中流入城市普通高中建設、醫院病房改造等項目的支持力度；通過地方政府專項債券、政策性銀行中長期貸款等積極支持，加快縣城基礎設施和產業配套設施建設；加強地方政府專項債券等資金支持，建設一批市域（郊）鐵路、城際鐵路和城市快速路等。

2、城投公司如何做？

作為地方政府，應統籌擴大有效投資的增量政策和存量政策，集中力量抓項目促投資，充分發揮“兩新”“兩重”等激勵性政策作用，用足用好用活中央預算內投資、專項債、超長期特別國債等各類資金，加快推動項目建設提速增效，進一步增強投資對擴大內需、帶動經濟的作用，推動經濟持續健康發展。同時，在推動項目建設及投融資過程中要堅決遏制新增隱性債務風險，加強地方政府專項債、超長期特點國債等資金的全生命周期監管，確保資金“撥得快、用得對、管得好”，提高財政資金使用效益，有效防范專項債券償付風險。

城投公司作為地方政府基礎設施和公共服務項目投資建設的重要載體，應積極落實抓項目促投資要求，聚焦項目包裝、資金爭取、投資建設等環節推動有效投資提速提質提效，促進地方經濟社會高質量發展。

（1）聚焦重點投資方向，精準做好項目謀劃儲備

根據“資金跟著項目走”原則，結合地方經發展和民生改善需要，精準補短板、強弱項，提前研究謀劃項目，精準做好項目儲備，確保項目謀得準、儲備足。提前做好中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債、中央財政補助資金（專項資金）、政策性銀行貸款等政策的研究。當前項目謀劃的重點領域包括“兩重”（新型基礎設施建設和新型城鎮化建設）、“兩新”（新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新），新型城鎮化、城市更新等。

新型城鎮化方面，比如聚焦農業轉移人口最關心的教育、醫療等問題，謀劃普通高中建設、醫院病房改造等項目；聚焦縣城綜合承載能力不足、產業基礎薄弱等問題，謀劃縣城基礎設施和產業配套設施項目；聚焦打通城際交通“斷頭路”“瓶頸路”，謀劃市域（郊）鐵路、城際鐵路和城市快速路項目；聚焦消除城市建設運行中的風險隱患，謀劃城市生命線安全工程項目等。

城市更新方面，短期聚焦消除安全隱患，優先謀劃涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網安全提升、老舊居住區宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設施安全改造等項目；中長期聚焦推進老化設施更新、設施功能完善，謀劃老舊街區（老舊廠區）轉型提質、城市公共服務功能提升等項目。

值得注意的是，城投公司在謀劃項目是還要堅持主業優先、產業優先原則，聚焦主責主業明確投資領域，對于投資項目有取有舍，嚴控非主業投資、盲目投資，統籌好經濟效益、整治效益和社會效益。

（2）做實前期工作，落實項目建設資金

城投公司對外投資項目一定要深入開展項目前期論證，堅持先評估后決策，科學確定項目建設方案，依規高效履行項目相關的審批程序、落實建設條件及規劃政策、用地用海、資源能源等要素保障，確保項目順利實施。同時一定要充分論證項目資金籌措方案，依法合規落實各渠道建設資金，將符合中央預算內資金、特別國債、地方政府專項債、銀行貸款要求的各類項目資金來源進行統籌安排，最大化利用各種資金政策和融資工具。

（3）做實“三個機制”，轉變經營模式，有效防范風險

做實“三個機制”，即存量政府投資項目化債機制、增量政府投資項目資金平衡機制和經營性投資項目自負盈虧機制，進一步厘清地方政府及職能部門和城投公司的投融資責任，城投公司以市場化方式承接公益性和準公益性投資項目，項目投資前做好項目資金平衡測算，完善資金平衡措施。對經營性項目，加強投前、投中、投后全生命周期監管，遏制盲目投資、杜絕無效投資、擴大有效投資。

（三）用好房地產政策“組合拳”，盤活存量地產強保障

1、一攬子增量政策機遇

一攬子增量政策包括：

（1）房地產增量政策“組合拳”：四個取消、四個降低、兩個增加。

表6 房地產政策“組合拳”

（1）允許專項債券用于土地儲備。支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區也可以用于新增的土地儲備項目。研究設立收購存量土地專項借款，作為專項債券的補充，中國人民銀行提供專項再貸款支持。

（2）支持收購存量房，優化保障性住房供給。支持地方用好用好專項債券來收購存量商品房用作保障性住房；優化調整保障性安居工程補助資金支持方向，支持利用保障性安居工程補助資金收購存量房（原來這個資金僅支持新建方式）。

上述一系列房地產增量政策，旨在促進房地產市場止跌回穩，嚴控增量、優化存量、提高質量。通過政策的調整，對消費者來說，可以降低購房門檻和成本，減輕還貸壓力，滿足更多人的購房需求，提振消費者的信心；對于房地產市場來說，不僅僅在于減輕當前樓市下行的壓力，更是通過政策組合拳來均衡房地產供應量與需求量，重塑房地產市場供求關系，構筑房地產大底，推動房地產市場止跌回穩。從市場反饋看，房地產政策效果已經逐步顯現，如房地產開發投資、新建商品房銷售等主要指標降幅已繼續收窄，特別是9月底以來，一手房看房量、到訪量、簽約量明顯增加，二手房交易量持續上升，市場出現了積極的變化。

專項債用于土地儲備和收購存量商品房方面，這兩項政策聚焦房地產市場的堵點問題，既是推動房地產市場止跌回穩的重要舉措，也是擴大專項債支持范圍和用作項目資本金領域的重要內容，有利于促進土地市場的供需平衡，緩解地方政府和房地產企業的流動性和債務壓力，也有利于增加保障性住房來源，增進民生福祉。

1、城投公司如何做？

土地儲備曾是地方政府專項債券的主要投向領域。早在2017年，財政部就啟動了土儲專項債的發行，用于支持地方政府依法通過收購、置換、回收等方式取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地。2019年9月國務院明確提出專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域。疊加疫情、房地產市場持續下行等原因，土地市場供需低迷，地方土地出讓收入斷崖式下跌。在此背景下，一方面，城投公司通過片區綜合開發、棚戶區改造、城市更新等項目的形式，解決政府土地征拆資金問題，地方政府隱性債務風險增加；另一方面，各地城投公司紛紛以“托底”的身份進行土地市場，以穩定土地市場預期與地方財政收入，城投公司資金占用和債務負擔，及項目開發壓力不斷加大。2022年 10月，財政部印發《關于加強“三公”經費管理嚴控一般性支出的通知》（ 財預〔2022〕126號）就提出“嚴禁通過舉債儲備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補財政收入缺口。時隔五年，財政部對土地儲備專項債券進行重啟，對地方政府和城投公司來說，無疑是利好。

城投公司應緊抓政策機遇，搶占市場先機，積極開展閑置土地資產盤活和房地產項目庫存去化，同時縱深推進保障房項目建設運營，推動房地產業務提質增效。

（1）爭取政府和專項債支持，盤活存量閑置土地和商品房

城投公司“托底”拿地，在加劇企業債務負擔的同時，也增加了地產項目開發的壓力，城投公司賬上也沉淀了不少閑置土地，面臨處罰和土地收回的風險。同時，由于房地產市場下行，城投公司開發的商品房也存在較大的庫存去化壓力。允許專項債用于土地儲備和收購存量商品房，為城投公司盤活閑置土地和存量商品房提供了一個重要的通道。城投公司應積極爭取地方政府和專項債券支持，遵循法治化原則，按照市場化運作，合理確定收購價格，妥善處理存量資產涉及的債權債務關系等，推動存量土地房產盤活。

當然，除了上述方式外，城投公司還應積極尋求多種盤活路徑，比如通過調整用地性質、引入社會資本合作開發等方式，提升土地利用效率，實現國有資產保值增值。一攬子增量政策對其他路徑盤活存量土地也給予了支持，比如對于企業有意愿、市場有需求的，允許分期辦證、延期支付出讓價款、合理免除企業違約責任等，來緩解企業資金壓力；對于企業無力開發的，指導各地通過搭建交易平臺、支持預告登記和“帶押過戶”轉讓、助推司法處置和合作開發等，激發市場活力。

（2）謹慎作為市場化主體實施存量土地和商品房收購

早在一攬子增量政策推出之前，政策就明確：推動縣級以上城市有力有序有效開展收購已建成存量商品房用作保障性住房工作；針對存量閑置土地利用難、轉讓難、收回難等問題，多次強調使用收購閑置土地等方式用于保障性租賃住房建設。據不完全統計，截至2024年8月末，已有超過60個城市通過各種形式表態支持地方國有企業收購存量商品房作為保障性住房。在此過程中，項目實施主體往往是地方政府指定的當地國有企業（城投公司），主要業務模式包括“以舊換新”、直接購買和股權收購。土地和商品房收購的資金量往往比較大，這進一步增加了城投公司融資壓力，并且還面臨著債權債務糾紛以及資金難以平衡等風險。

允許用于土地儲備和收購存量商品房，可以一定程度上緩解城投公司收購存量土地和商品房的壓力。城投公司作為市場化主體，應更加謹慎實施存量土地和商品房收購項目，實施前做實項目謀劃、做好項目需求的精準，確保項目收益與成本平衡，落實項目資金來源，同時做好項目風險分析和風險防范。

（3）穩量提質，縱深推進保障房建設運營

我國住房發展已經進入了一個新階段，就是從“有沒有”轉向“好不好”。住房城鄉建設部黨組書記、部長倪虹指出，“好房子”應該體現綠色、低碳、智能、安全等四個特征。

房地產往往是城投公司重要的業務板塊，城投公司承擔著區域保障性住房建設和運營職責。城投公司在積極利用國家政策去庫存、保交房的同時，還應抓樣板、立標準、建體系、強科技，將新一代的信息技術、綠色低碳技術、新型建造技術，以及一些新產品、新材料、新工藝，能夠應用到房屋建設中。首先要把保障性住房建設成“好房子”，將保障性住房作為重要的民生工程來抓，切實解決好保障性住房建設資金不足問題，縱深推進保障房建設運營，按需建設、籌集、供給保障性租賃住房、公租房、保障性住房。另外，積極參與城中村改造、危舊房改造等城市更新項目，將老房子改造成“好房子”。

（一）培育發展新質生產力，推動產業升級促發展

1、一攬子增量政策機遇

一攬子增量政策包括：

（1）擴大地方政府專項債使用范圍，合理支持前瞻性、戰略性新興產業基礎設施，推動新質生產力加快發展。

（2）深化場景應用，培育壯大低空經濟、智能制造等新質生產力。

（3）健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度；建立未來產業投入增長機制、出臺推動未來產業創新發展的實施意見，大力發展人形機器人、腦機接口、6G等新領域新賽道。

2、城投公司如何做？

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察調研期間首次提到“新質生產力”。二十屆三中全會提出了“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”發展新質生產力，是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。

城投公司作為區域產業和經濟發展的重要支撐力量，應加快發展新質生產力，切實發揮在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐作用。

（1）加強科技創新，提升企業核心競爭力

科技創新能夠催生新產業、新模式、新動能，是發展新質生產力的核心要素。習近平總書記強調，“必須加強科技創新特別是原創性、顛覆性科技創新，加快實現高水平科技自立自強，打好關鍵核心技術攻堅戰，使原創性、顛覆性科技創新成果競相涌現，培育發展新質生產力的新動能。城投公司發展轉型必須要把科技創新擺在更重要的位置，充分發揮科技創新主體作用，著力打造創新型國有企業和科技先導型國有企業。具體措施包括：制定科技創新戰略規劃、建立科技創新工作體系、打造科技創新平臺、構建企業為主導的協同創新體系、加快創新型企業建設、建立研發準備金等。

（2）推動產業升級，構建現代化產業體系

新質生產力是現代化產業體系構建的內在動力,科技成果轉化為現實生產力，表現形式為催生新產業、推動產業深度轉型升級。城投公司應與國有企業聚焦產業深度轉型升級，堅持“兩端發力”。

一方面，推動傳統產業智能化、綠色化、數字化轉型升級。加強與信息行業頭部企業合作，開發數字化應用產品或服務，整合數據資源要素，挖掘數據資源價值；結合自身業務，打造智慧物業、智慧物流、智慧旅游、智慧水務、智慧停車等數字化應用場景；創新施工組織方式，推行綠色施工，推廣裝配式建筑、綠色建材、綠色照明等；布局屋頂分布式光伏、新能源車輛、充電樁、垃圾焚燒發電、環境治理等節能環保業務等。

另一方面，要靠前布局戰略性“新賽道”，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，激發更加強勁的發展動能。目前聚焦新質生產力的產業賽道有：數字經濟、智能網聯、新能源汽車、人工智能、新材料、低空經濟、商業航天、大數據、氫能等。值得注意的是，城投企業需要思考，如何結合傳統產業的優勢（即自身的資源稟賦）去進行新產業布局，而不是盲目跟風去投資新產業。

同時，城投公司應抓好招商引資和對外合作，緊扣城市發展戰略和產業延鏈補鏈，加大招商引資力度，用好地方政府引導基金和科創基金，通過“以投促產、以投促引”等方式導入優質資源、孵化優質項目，全力培育投資新的增長點。

（3）推動體制機制改革，激發創新發展動力

城投公司應同步注重塑造適應新質生產力的生產關系。通過加大國資國企改革力度，不斷突破制約公司高質量發展的體制障礙和機制弊端持續增強企業的核心功能、提高核心競爭力。以新質生產力為牽引，通過強化黨建引領、重塑組織架構、構建核心人才隊伍、構建新型經營責任制、加強創新文化建設等手段，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動和高效配置，從而激發創新動力，推動公司創新發展。