摘要：現有大部分地區縣域農村供水資產處于多部門監管、多主體分散經營的狀態，資源分散會導致整體經營效率不高、融資困難等問題，而供水資產的整合無疑是解決上述問題的有效途徑。本文基于D縣農村供水資產整合案例，探討農村供水資產整合中遇到的實際問題，提出縣域農村供水資產整合策略。

一、農村供水資產整合的背景與意義

當前，國家正積極推進農村供水縣域統管，水利部辦公廳印發的《關于加快推進農村供水縣域統管工作的通知》（辦農水〔2024〕107號）（以下簡稱“《通知》”）要求，建立完善縣域農村供水專業化管護平臺，健全優化縣域統管標準服務體系、運營管理體系、監管責任體系、服務保障體系，最大程度實現同一供水區域同源、同網、同質、同服務、同監管。實踐表明，實現縣域統管有利于加強工程管護，有利于整體提升服務水平，有利于農村供水水量水質保障。

《通知》提出，需要明確縣域統管的模式，依據各地城鄉供水一體化、農村供水規模化程度高低，可由城市自來水廠、城鄉供水公司、水務公司、農村供水公司、供水總站等實現縣域統管，也可委托第三方專業技術服務公司機構實現縣域統管。不同于縣域城區規模供水的模式，農村供水的資產特點主要包括面廣、‌點多、‌形式多樣、‌規模各異，‌以小型微型水廠和供水站為主進行供水。農村供水資產分散、權屬不一等特點，無疑給農村供水縣域統管工作造成了很大的壓力。因此，必須對縣域農村供水資產進行整合，才能有效實現農村供水縣域統管，有效保障農村供水的質量。

D縣農村供水整體呈現資產分散、管理層級復雜、運營效率低等特點，主要面臨以下問題：一是農村供水資產分散、權屬復雜，二是運營管理體系不健全、服務保障能力不足，三是管理運行效率低下、國有資本經營效益不佳，四是統籌農村供水的平臺公司已成立，但尚未實質運營。面對以上農村供水的管理運營現狀，D縣推進農村供水縣域統管勢在必行。

二、農村供水資產整合范圍

在農村供水資產整合之前，首先要明確資產整合范圍。一般而言，農村供水資產主要包括供水廠、供水站、供水管網以及水庫等資產。供水廠資產主要包括廠房、治水設備（蓄水池、凈水設備等）、供水設備（加壓泵、消毒設備等）以及相關的管網資產；供水站與供水廠類似，區別在于供水站無需進行治水，無相關的治水設備；供水管網分為主管網和支線管網，部分管網屬于供水廠和供水站，剩余管網屬于獨立資產。

自來水供水的水源地形式很多，主要包括江河湖泊、水庫、地下水。對于D縣而言，目前主要的水源地為水庫。然而，一般不建議將水庫納入農村供水資產整合范圍。水庫作為水利工程建筑物，供水并非水庫唯一的作用，水庫還起到防洪、蓄水灌溉、發電、養魚等作用，整合水庫資產有可能影響水庫其他功能的發揮。江河湖泊、地下水等供水資源同樣無法作為資產進行整合。此外，D縣現有四大水庫水源地，僅有兩處屬于D縣水利局管理，另外兩處屬于外縣管理，資產整合難度較大。

D縣供水管網資產形式和權屬較為單一，資產整合難度較小。D縣供水廠和供水站資產，權屬不一情況較多，并且供水廠和供水站的實際情況基本都不相同，資產整合難度較大，因此，本文重點就D縣供水廠和供水站資產整合進行分析。為表述方便，統一將供水廠、供水站稱為“水廠”，將水廠所轄資產的主體作為研究對象來探討資產整合。

三、農村供水資產整合問題

農村供水資產整合主要面臨的問題是，資產權屬不一導致的整合問題。按照水廠性質劃分，將D縣水廠分為國有水廠、集體所有制水廠和民營水廠，不同性質的水廠的整合策略是不同的，其中難度較大的是民營水廠的整合。

對于國有水廠的整合，相對較為容易，但也存在一些問題。國有水廠權屬不一，由于歷史原因，縣域國有水廠的所有者存在多個，往往是縣屬水利與湖泊局、水利與湖泊局下屬的水利站、縣屬國有企業、鄉鎮政府（管委會、辦事處）等。國有水廠權屬主體涉面廣，造成了統籌協調難度大，同時水廠整合會破壞原有的水廠管理模式，一定程度上加大了協調的難度。對于集體所有制水廠的整合，最大的難題是水廠的改制問題。集體所有制水廠往往建成時間較為遙遠、出資主體復雜，因此，較難界定其權屬構成，這樣加大了水廠整合的難度。

2000年，我國經濟正處于快速發展階段，城市化進程加快，但我國底蘊不足，城市基建領域出現了很多資金漏洞。為了保障城市化繼續推進，政府決定開放私人和外資進入國內水務領域。后續我國禁止外資進入國內市場，進一步刺激水務產業私有化，尤其是部分鄉鎮無法支持發展，只能變賣給私人。私營水廠的出現，一定程度上刺激了市場競爭，讓整個水務產業得到快速進步和發展。然而，隨著人們用水需求的提升，私營市場規模小、設備簡陋等弊端凸顯，難以保障供水安全性、穩定性、可靠性，難以落實飲水安全有保障的目標。D縣私營水廠的存在具有一定的歷史原因，然而，必須有效實現私營水廠的收購，才能實現D縣農村供水資產的整合和統籌管理。

四、農村供水資產整合策略

根據D縣水廠權屬、性質等不同，本文提出以下不同的整合策略。

（一）國有水廠整合策略

國有水廠的整合，往往采取國有產權無償劃轉的方式。國有產權無償劃轉，是指企業國有產權在政府機構、事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司之間的無償轉移，主要包括實物資產的直接轉移、股權劃轉和所有者權益調整等方式。國有產權無償劃轉是國有資產轉移的一種特殊方式，其對比場內交易、非公開協議轉讓等方式在流程上具備一定特殊性，如無需評估及支付對價。

D縣國有水廠的整合，涉及主體較多，需要由D縣縣政府統籌推進，在完善的資產整合方案和行動計劃的指引下，組建農村供水資產整合領導小組，將資產整合涉及的行政主體的相關負責人作為小組成員，明確小組成員各自職責與分工，并由各負責人牽頭制定《股權劃轉方案》、《資產劃轉方案》、《人員安置方案》等，用于落實國有產權無償劃轉策略。

國有水廠的整合，需要重視涉水國有企業經營班子成員的思想統一的問題。國有水廠的整合涉及到現有涉水國有企業股東和管理機制的變革，而這些變革往往會引發涉水國有水廠員工，尤其是經營班子成員對于水廠發展和個人前途等方面的擔憂。因此，在整合初期，盡可能保留各涉水國有水廠的人員崗位和主管單位不變，積極爭取水廠經營班子成員支持。后續逐漸統一涉水國有水廠領導班子成員的思想，解放和引導其轉變固有的思維模式，助推國有水廠整合的實施。

（二）集體所有制水廠整合策略

根據《城鎮集體所有制企業、單位清產核資集體資產產權登記暫行辦法》（國經貿企〔1997〕160號）第四條，對集體所有制企業進行清產核資產權界定和資金核實后，需要先將集體所有制企業進行公司化改制。集體企業改制時，應當在清產核資的基礎上，根據《集體企業國有資產產權界定暫行辦法》，按照“誰投資歸誰所有，誰投資誰收益”的原則，劃分歸屬，界定產權。依據《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》（國務院令第88號）第四條，集體所有制企業是財產屬于勞動群眾集體所有，需由鄉鎮農民大會或者代表全體農民的集體經濟組織行使企業財產的所有權，同時需要當地國有資產管理部門同意。

清產核資產權界定是集體所有制水廠整合的前提，只有界定清楚水廠的產權后，才能有效對D縣集體所有制水廠進行整合。在清產核資產權界定后，對集體所有制企業進行改制，改制后，無償劃轉其國有股權，收購其非國有股權。值得注意的是，如果能與水廠所有者（鄉鎮農民大會或者代表全體農民的集體經濟組織）協商一致，雙方確定協商收購條件，可直接協商收購水廠資產。

（三）民營水廠整合策略

通過資產收購的方式將民營水廠資產進行整合。由于D縣民營水廠整合涉及范圍廣，關聯主體較多，應提前與各方做好溝通，論證資產收購的可行性，準確研判收購時機。對于民營水廠的收購，一般分為以下步驟：宣傳發動、雙方洽談、資產評估、簽訂合同、運營交接。

宣傳發動時整合策略的首要環節，需由D縣各鄉鎮啟動宣傳發動工作，就水廠收購相關意義和政策廣泛宣傳，為收購工作打下堅實基礎。宣傳發動環節必不可少，這是后續整合策略的鋪墊。并且，由于各水廠與鄉鎮關系較為密切，由鄉鎮主責負責宣傳工作，能夠提升宣傳的效果。在資產評估環節，由收購方農村供水公司和被收購方共同確定在具有合法資質的第三方評估機構，對擬收購的鄉鎮水廠和供水站資產開展評估工作并出具評估報告，這也是為了保證收購工作的公平公正推進。

在具體D縣私營水廠收購上，優先采取“協商收購”策略，基于第三方評估機構的資產評估，并結合水廠所有者的個人意愿，合理確定收購價格；在協商收購未能達成一致的情況下，采取“更換委托方”策略，即水廠運營主體不變，將運營委托方由原單位變更為D縣縣域供水主體。對于無法有效保證供水質量的民營水廠主體，在協商收購未能達成一致的情況下，從D縣水利局監管的角度，責令其進行設備改造升級，必要情況下取締其經營權。對于經營權快到期（一般不超過五年）的民營水廠主體，在協商收購未能達成一致的情況下，可暫保留其經營權，等待經營權合同到期后整合。此外，存在資產屬于國有、經營權屬于私有的水廠，此類水廠本質上也屬于民營水廠，這類水廠優先通過國有產權無償劃轉的方式整合其資產，在資產整合完畢后再通過上述方法整合其經營權。

五、結語

近幾年，國家陸續出臺城鄉水務一體化、農村供水一體化相關文件，倒逼地方著手整合農村供水資產，從而有效實現縣域農村供水統籌管理。從各地農村供水資產整合的效果來看，成功經驗很多，整合方向和行動步驟都基本相同，但在具體整合策略上卻鮮有報導，尤其是民營水廠的收購策略，這也是縣域農村供水資產整合的重難點。本文也是基于D縣農村供水資產的管理運營現狀，并結合其他縣級地區的操作案例，提出了D縣縣域農村供水資產整合策略，也供其他縣域農村供水資產整合項目借鑒。

此外，在水廠整合后，需要面臨的是整合后的主體運營的問題，這一問題必須在農村供水資產整合初期就納入整合規劃，也是資產整合的重要問題之一。受篇幅限制，此問題在后續文章中進行討論。