摘要：新《公司法》對“國家出資公司”單獨成章，并從法律層面對國有企業外部董事建設提出了明確要求。本文對新《公司法》中涉及外部董事的核心條款進行解讀的基礎上，就如何推進城投企業建立外部董事制度以適應新《公司法》的要求給出對策建議。

一、引言

2024年7月1日，修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新公司法”）正式實施。‌新公司法背景下，對于加強董事會建設，包括外部董事建設提出了新要求。新一輪國企改革深化提升行動也要求加強外部董事隊伍建設，拓寬外部董事來源渠道，建立完善支持外部董事履行職權的配套制度。由此可見，國有企業建立、完善外部董事制度為大勢所趨、勢在必行之舉。城投企業作為地方國有企業，也應規范外部董事建設，完善企業法人治理結構，不斷提升企業科學化治理能力和水平。

二、新《公司法》與外部董事相關條款解讀

（一）建立“外部董事過半數”機制

第173條規定：“國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事，并應當有公司職工代表”。

新《公司法》新增了國有獨資公司董事會成員“過半數為外部董事”的規定。這意味著，外部董事過半數將成為國企法人治理結構中的重要法定機制。當然上述機制在政策層面其實早有規定，各地國有企業也在做積極探索。比如《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）明確提出“加強董事會內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任”。而新《公司法》將“外部董事占多數”從政策層面上升到了法律層面。另外，除了國有獨資公司，集團所屬全資子公司也同樣應大力推進外部董事過半數制度。

外部董事人數過半數有利于提高公司治理的獨立性和有效性，避免決策過于集中于內部人，增加監督和制衡機制。外部董事過半數機制能否發揮其應用的作用，關鍵在于外部董事能否在重大決策、重大風險管理等方面作出獨立于經理層的判斷和選擇，而不被內部人控制，讓外部董事真正成為決策者、監督者、參與者和引導者。

（二）可設立審計委員會代行監事會職權的治理架構

第69條規定：“有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事。公司董事會成員中的職工代表可以成為審計委員會成員”。

第176條規定：“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規定的監事會職權的，不設監事會或者監事。”

新《公司法》進一步明確了國有獨資公司可設立審計委員會代行監事會職權的治理架構，并明確職工董事可以成為審計委員會委員。根據《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36號）規定，審計委員會應由外部董事組成。審計委員會成員全部由外部董事組成的結構設置，有利于確保審計委員會的獨立性和客觀性，‌從而提高審計工作的質量和效率。‌對于采取以審計委員會代替監事會結構的國有企業而言，外部董事不僅要負責內部審計責任，而且還有承擔監督檢查、提出議案、代表訴訟等義務，職責與義務范圍有擴大。

（三）董事會會議和表決方式更加靈活

第24條規定：“公司股東會、董事會、監事會召開會議和表決可以采用電子通信方式，公司章程另有規定的除外”。

實務中，因受事務和時間沖突所限，董事難以每次均到現場參與董事會會議，因此新公司法給予了不能到達現場的董事以電子通信方式參與會議及表決權利，這樣更便于外部董事行使職權。

（四）強化外部董事忠實勤勉義務與責任

‌新《公司法》秉持著“權責利”對等的原則，將忠實勤勉義務貫穿始終，明確和強化了董監高人員應盡職責。外部董事作為董事會重要成員，‌承擔著重要的責任和義務。

第180條規定：“董事、監事、高級管理人員對公司負有忠實義務，應當采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權牟取不正當利益。董事、監事、高級管理人員對公司負有勤勉義務，執行職務應當為公司的最大利益盡到管理者通常應有的合理注意。”

‌從該規定來看，忠實義務是一種消極義務，本質在于限制外部董事的某些行為，避免個人利益和公司利益之間發生沖突。勤勉義務則是一種積極義務,本質在于界定履職過程中的合理注意義務。新《公司法》對忠實勤勉義務的具體適用規范進行了補充和完善。關于忠實義務，第181條進行了具體列舉，并在182條至184條特別列舉了關聯交易、利用公司商業機會和競業限制三種類型。關于勤勉義務的具體規定，散見于各個章節，如第51條規定的催繳出資義務。

在健全董監高義務體系的基礎上，‌新《公司法》強化董監高對公司、股東或第三人承擔的責任，加大對公司內部治理人員的追責力度。在關聯交易、維護資本充實、故意或重大過失、損害公司和股東利益的行為上，新《公司法》規定了11種賠償責任。相較于之前的公司法而言，新公司法加重了違反勤勉義務的法律責任，意在使外部董事在享有權利的同時積極履職，使得權利與責任更匹配。與此同時，新《公司法》第193條新增董事責任保險規則，規定公司可以在董事任職期間為董事因執行公司職務承擔的賠償責任投保責任保險，以降低董事的任職風險。

三、城投企業強化外部董事建設的對策建議

（一）完善配套制度，強化外部董事履職支撐

國資部門履行對外部董事的管理和指導職責，應建立健全外部董事選聘管理、考核評價、激勵約束、履職指導和支撐服務機制，比如制定以《國有企業外部董事管理辦法》為基礎，同時形成《國有企業外部董事工作指引》、《國有企業外部董事薪酬管理辦法》、《國有企業外部董事考核評價辦法》等“N”項配套制度，從而構建，“1+N”外部董事管理制度體系，為外部董事規范運行提供制度支撐。

城投企業應圍繞國資部門印發的系列規章制度，與子公司上下聯動一體推進外部董事制度建設工作，建立外部董事履職服務保障制度體系。同時在總結完善外部董事建設的經驗基礎上，指導各級子公司建立健全外部董事機制，要求子公司董事會“應建盡建”和“外部董事占多數”，全力打造子公司系統完備、機制明確、運行有效的外部董事管理制度體系，切實保障外部董事履職。

（二）加強隊伍建設，驅動外部董事結構多元

1、加強外部董事人才儲備

建議國資部門建立外部董事人才庫，并實行動態管理。堅持把政治標準擺在首位，突出事業為上、以事擇人，通過遴選和自愿報名相結合的方式，做細做實外部董事遴選工作。兼職外部董事方面，兼顧專業多元化、結構互補性，重點補充熟悉戰略管理、財務、法律、審計、風控等業務的企業外部專家擔任兼職外部董事。專職外部董事方面，可以從黨政機關、事業單位符合條件人員中進行選拔；鼓勵暢通現職企業領導人員和專職外部董事雙向交流通道，從熟悉法律、財務和公司治理的現職企業領導人員中擇優轉為外部董事；同時，鼓勵外部董事從“兼職”走向“專職”，探索兼職外部董事轉向專職外部董事的機制。

2、選優配齊城投企業外部董事

堅持國有企業領導人員“20字”要求，聚焦企業外部董事崗位需要，從外部董事人才庫中選聘具有豐富經驗、符合企業實際需求的人選任職外部董事，保證董事會專業結構多元和能力結構互補。兼職外部董事勞動人事、黨組織、工資等關系不進行結轉，專職外部董事其勞動人事、黨組織、工資等關系應轉入企業。

（三）強化激勵機制，提升外部董事內生動力

1、規范薪酬管理

通常來說，專職外部董事和兼職外部董事執行不同的薪酬結構。專職外部董事的薪酬和企業其它高管的薪酬一樣，采用年薪制，包括基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。基本年薪通常按照主要都責任基本年薪的一定比例發放，績效年薪，績效年薪與任職企業經營業績考核結果、個人履職考核評價結果掛鉤，同時綜合考慮專職外部董事任職企業戶數和擔任崗位等，比如確定任職戶數系數和任職崗位系數。兼職外部董事薪酬則一般由工作津貼和會議津貼組成。工作津貼按年計算，按月預發，工作津貼總額根據兼職外部董事擔任崗位、任職企業數量以及考核情況確定。會議津貼包括董事會會議津貼、董事會專門委員會會議津貼等，根據兼職外部董事參加會議情況確定。

外部董事薪酬、福利性收入及履職待遇業務支出等經費，原則上應由國資部門發放，納入國有資本經營預算列支。但實際中，由很多是由任職企業發放的。

2、完善考核評價

對外部董事的考核評價，一般以崗位職責為基礎，以出資人考評為主，按照企業內部考評、出資人考評相結合的方法進行多維度評價。外部董事考核評價以其政治表現合格為首要標準，同時重點評價其職業操守、履職能力、勤勉程度、工作實績等方面。考核主體方面，一般分為企業內部考評和企業外部考評，并賦予一定的權重。企業內部考評由公司黨委班子成員及董事會、經理層成員等對外部董事實施評價。企業外部考評由國資監管部門相關人員組成測評小組，對外部董事實施評價。外部董事考核結果劃分為優秀、稱職、基本稱職四個等次，對履職成效較好的外部董事在推薦評優、薪酬分配、交流培養上予以傾斜，對不勝任不適宜的外部董事及時調整或解聘。另外，在考核結果應用，特別是和年度薪酬掛鉤時，往往還需掛鉤任職企業經營業績考核結果進行核算。

3、強化責任追究

外部董事存在失職、瀆職或其他違法違規行為，應根據資產損失程度、問題性質等，強化責任追究，責任追究方式主要包括：（1）組織處理，包括停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職等；（2）扣減薪酬。根據資產損失程度、問題性質，扣減薪酬，專職外部董事追索績效薪酬和任期激勵收入；（3）禁入限制。五年內直至終身不得擔任省管企業董事、監事、高級管理人員；（4）黨紀政務處分；（5）涉嫌犯罪的，移送司法機關處理；（6）經濟賠償。

（四）暢通工作機制，提升外部董事履職效能

1、推行外部董事召集人制度

外部董事召集人制度是指在國有獨資公司中，由外部董事定期推選出一位召集人,負責召集和組織外部董事的會議、決策和監督等工作的制度。推行外部董事召集人制度要把握以下幾點：

一是外部董事召集人由外部董事定期推選產生，專職外部董事可以作為重要人選來源。

二是召集人在外部董事任職要求基礎上，還應具備附加任職要求，例如組織協調溝通能力、經營管理與決策思考能力、熟悉董事會運作機制等。

三是外部董事召集人功能定義為“溝通橋梁”，即召集人應被視為外部董事代表，其職權性質為程序性權力，而不應賦予召集人更多的實體性權力。

四是召集人要發揮實效，關鍵是要切實履行包括但不限于代表外部董事就有關事項與出資人機構溝通、‌組織召開外部董事務虛會、‌提出調研計劃、履行出資人機構相關工作任務等職責，處理好與出資人機構、任職企業董事長以及其他外部董事三種關系。與此同時，任職企業對召集人履行相關工作的行為，應當給予積極支持和配合。

2、落實外部董事報告機制

為進一步發揮外部董事作用，加強企業重大風險管控，應創新建立外部董事報告工作制度，形成外部董事“發現、報告、處置”問題的閉環機制，促進內外監督形成合力。

一方面，落實工作報告制度。外部董事可定期通過書面方式向出資人機構報告，書面報告包括董事會會議報告、履職報告、專項報告、研究報告和其他報告等。除上述報告外，外部董事可采取面談方式向出資人機構匯報工作情況。

另一方面，健全異常表決反饋機制。外部董事參加董事會會議時，出現反對、棄權等異常表決情況，應及時向出資人機構反饋報告。反饋內容包括具體議題事項、表決異常意見及緣由、推進建議等。對于異常表決議題，外部董事應及時跟進了解后續進展，企業應安排專人與外部董事對接并及時通報有關情況，出資人機構將根據外部董事反饋情況及時跟蹤。

3、暢通外部董事溝通聯絡機制

城投企業應暢通外部董事與內部董事、經理層以及職能部門的溝通渠道，為外部董事了解企業實情、科學參與決策、發揮咨詢作用提供信息支撐。

一是加強與內部董事的有效溝通。董事長定期就企業戰略規劃、深化改革、轉型升級、創新發展、風險內控等重大事項與外部董事進行單獨溝通；在董事會決策、調研考察、風險評估等方面發現問題時，外部董事也應及時與董事長進行溝通。其他內部董事應加強與外部董事的日常溝通，主動介紹企業情況，共同探討企業改革發展重大事項。

二是加強與經理層的日常溝通。通過邀請外部董事列席年度工作會議及重要專題會議、定期匯報、陪同外部董事開展現場調研等方式，向外部董事提供履職所需的企業生產經營信息、戰略執行情況和重大投資項目進展情況。

三是加強與企業職能部門的細節溝通。對提交董事會、董事會專門委員會議案資料，會前及時呈送各外部董事，議題申報部門向外部董事匯報議案具體情況，同時外部董事就相關事項同職能部門進行溝通交流。

四、結語

新《公司法》設專門的章節對“國家出資公司”進行規定，這既是對現階段國有企業改革成果的進一步鞏固與深化，也是完善中國特色現代企業制度的需要。在新公司背景下，城投企業應嚴格按照相關規定建立健全外部董事制度，并在基礎上采取完善配套制度、加強隊伍建設、強化激勵機制、暢通工作機制等措施，提高外部董事履職效能。