繼面向公共數據開發利用定規則、把方向首個頂層設計文件之后，國家發展改革委、國家數據局10月12日陸續發布《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》兩份國家級文件公開征求意見稿。華南師范大學特聘研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕接受南都專訪時表示，隨著政策目標明確與制度設計落地，公共數據授權運營將會迎來更大發展，授權運營逐漸從形式性、探索性走向實質性、常態化。

在10月10日國新辦新聞發布會上，國家數據局局長劉烈宏透露，國家數據局起草完成《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范》，兩個配套政策將面向社會公開征求意見。正會同國家發展改革委研究制定相關價格政策文件，近期將出臺，形成了公共數據資源開發利用“1+3”政策規則體系。

對公共數據授權運營進行全面規定

南都：中辦、國辦10月9日公布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》。在您看來，具體在哪些層面定的哪些規則，對各地加速推進公共數據開發利用尤其是公共數據授權運營上起到哪些把方向的效用？

馬顏昕：過去中央層面關于公共數據的文件主要聚焦于公共數據治理、共享、開放等傳統問題。本次《關于加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱《意見》）是在過去公共數據治理經驗基礎上，結合數據要素市場化改革的最新發展，對公共數據資源大規模開發利用所作出的新階段系統性設計。國家數據局緊接著馬上發布《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》征求意見稿，這說明本次《意見》不僅僅是大的方向指引，具體制度配套的落實也已同步安排。

本次《意見》最為突出的新內容就是對公共數據授權運營進行全面規定。基本目標上明確對公共數據授權運營的“鼓勵探索”，在資源管理、應用場景、區域協作、數據服務能力、數據產業生態、創新激勵、包容審慎、資金保障、制度支持等方面對公共數據授權運營探索發展提供全面條件支持。同時，針對公共數據授權運營可能的風險，《意見》也有詳細安排，要求完善運營監督，防止壟斷，建立健全價格形成機制維護公共利益，強化安全管理，保障公共數據授權運營的健康發展。

數據登記實踐進入去蕪存菁新階段

南都：對于數據登記，以往各地探索數據產權登記、數據要素登記、數據知識產權登記、數據資產登記等，此次公布《公共數據資源登記管理暫行辦法》征求意見稿，在規范公共數據資源登記，構建全國一體化公共數據資源登記體系上預計發揮什么效用，其價值與意義在哪里？

馬顏昕：在我看來，《公共數據資源登記管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的題眼在于第五條，“登記主體應對持有并納入授權運營范圍的公共數據資源進行登記。鼓勵對持有但未納入授權運營范圍的公共數據資源進行登記。”某種角度上來說，《辦法》在當前的首要任務是與公共數據授權運營相配套，明確公共數據授權運營的范圍、標的，為公共數據授權運營中的標的確認、價格核算、權益界分乃至可能的資產入表提供基礎。同時通過全國一體化建設，為各地、各系統分別進行的公共數據授權運營在資源清單、權益公示等層面提供一個基礎平臺，減少可能的碎片化與沖突問題。

從更廣角度來看，當前各地正在探索多種多樣的數據產權登記、數據要素登記、數據知識產權登記、數據資產登記等新型數據登記形式，這些制度探索各不相同，缺少一致性，甚至相互沖突，其在性質、法律效力、法律依據等方面也存在一些需要厘清或解決的難點問題。在數據要素市場的探索發展期，這些紛繁復雜的探索是有必要的，它們將為最終統一制度的完善提供經驗教訓。而本次《辦法》從一致性最強、權威性最高、權益糾紛相對最少的公共數據入手，開始逐步探索全國一體化登記體系，也說明數據登記實踐開始進入去蕪存菁的新階段。未來期待公共數據登記體系的經驗能進一步擴展完善到社會數據。

授權運營規范有助于解決實踐痛點

南都：目前全國多地已出臺公共數據授權運營相關管理辦法。在您看來此次發布《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》征求意見稿，對各地公共數據授權運營相關管理辦法落地執行帶來哪些利好，尤其各地探索授權運營模式將會出現哪些變化？

馬顏昕：當前各地公共數據授權運營取得了許多探索經驗，但存在幾個方面痛點難點：其一，法律政策依據空白，部分改革推行時底氣不足，尤其是涉及社會收費、收益分配等問題時；其二，條條塊塊重疊沖突，不同授權主體之間關系不清；其三，運營監管不嚴，壟斷、數據安全等方面潛在風險不可忽視。

而《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》（以下簡稱《規范》）將有助于這些實踐痛點的解決。首先對收費、收益分配等問題作出明確規定，為實踐落實提供了文件依據。其次強化了制度整體性，明確規定“以政務數據共享方式獲得的其他地區或部門的公共數據，用于授權運營的，應征得共享數據提供單位同意。”厘清了不同主體間的權責關系。最后對運營監管提出系列要求：基本原則上要求依法合規、公平透明、公益優先、合理收益、安全可控；行政決策上要求將公共數據授權運營納入“三重一大”；公平競爭上要求防止各種壟斷行為。尤其是第六條第二款規定，“運營機構應依法依規在授權范圍內開展業務，不得直接或間接參與授權范圍內已交付的公共數據產品和服務再開發。”這提出了一定程度上的分業經營要求，防止利益沖突；其他運營監管上還對數據安全、組織和流程管理等作出了許多要求。

不過，《辦法》雖然非常全面，但仍屬于框架性規定，僅僅是規定了底線要求、基本結構，在具體細節、方案上給各地、各系統的授權運營方案提供了相應空間。《辦法》起到建框架、畫底線、給支持的作用，未來將極大地鼓勵各地、各系統在自己領域內探索符合自身實際情況的公共數據授權運營實踐。

公共數據授權運營監管底線更明確

南都：剛剛公布的公共數據資源授權運營實施規范、公共數據資源登記管理暫行辦法與《關于加快公共數據資源開發利用的意見》之間存在什么關聯，后續公共數據授權運營實踐趨勢如何？

馬顏昕：應該說公共數據授權運營就是當前階段公共數據資源開發利用的核心關鍵。這次系列文件的核心目標都是圍繞公共數據授權運營展開。過去傳統上公共數據資源開發利用主要聚焦行政機關自身應用和公共數據開放。這兩方面中央和地方都出臺了不少文件，規范基礎相對全面。但從數據要素開發利用角度來看，傳統路徑存在顯著不足。

對行政機關自身應用來說應用場景較少，市場化空間相對不大。而對于公共數據開放而言，由于安全與利用的矛盾，存在“開放的數據都沒用，有用的數據都不敢開放的悖論”。公共數據授權運營使得社會用戶不接觸全樣本數據，通過“數據可用不可見”方式有效緩解了安全與利用之間的矛盾。同時，公共數據授權運營通過使用收費方式有效為公共數據開發利用提供了經濟激勵，有助于加大公共數據的供給。因此，公共數據授權運營逐漸成為實踐中當前公共數據開發利用的主流模式。

為回應這樣的發展需求，就有必要在規范層面發展傳統公共數據開發利用規則體系，從基本原則到具體制度系統性地對公共數據授權運營機制進行建構。這就是本輪文件集中釋放的需求背景。

未來公共數據授權運營實踐趨勢可以用三個詞來描述：第一個是蓬勃，隨著政策目標的明確與制度設計的落地，公共數據授權運營的難點痛點逐步解決，將會迎來更大發展。第二個是規范，未來公共數據授權運營的形式將會相對統一，監管底線更為明確。第三個是從虛向實，隨著制度的完善，公共數據授權運營也將逐漸從形式性、探索性，走向實質性、常態化。

本文來源：南都大數據研究院